歷經(jīng)30年，被稱作是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最後一個(gè)堡壘的鐵路體制改革終於破冰。本月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案正式對(duì)外披露，實(shí)行鐵路政企分開成為鐵路體制改革的第一步。

　　根據(jù)改革方案，鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。

　　打破政企不分體制、建立新的中國(guó)鐵路總公司，鐵路即將邁出市場(chǎng)化改革的第一步，併為今後的鐵路改革打下基礎(chǔ)。接下來(lái)，如何通過體制的重樹，來(lái)解決當(dāng)前鐵路資産負(fù)債率偏高、鐵路運(yùn)營(yíng)效率較低、社會(huì)資本很難進(jìn)入鐵路領(lǐng)域等現(xiàn)實(shí)問題，則將成為未來(lái)鐵路體制改革中最為期待的內(nèi)容，有業(yè)內(nèi)人士將之形象地比喻為“破冰之後的鐵路體制改革要準(zhǔn)備打好三大戰(zhàn)役”。

　　破解鉅額債務(wù)“黑洞”

　　“鐵路債務(wù)危機(jī)即將成為一個(gè)黑洞，絕不是只要再增發(fā)幾次政府支援債券和應(yīng)急貸款就可以解決問題的，其規(guī)模膨脹之快和影響的嚴(yán)重性會(huì)大大超過多數(shù)人願(yuàn)意接受的程度。”這是2012年北京交通大學(xué)教授榮朝和和武劍紅撰寫的《鐵路債務(wù)危機(jī)與改革思路》論文中對(duì)當(dāng)前鐵路債務(wù)的評(píng)價(jià)。

　　並不是危言聳聽，鐵路債務(wù)問題一度被認(rèn)為是倒逼鐵路體制改革的重要原因之一。

　　根據(jù)中審亞太會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的《鐵道部2012年3季度匯總財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)報(bào)告》，截至2012年三季度，鐵道部的總資産為43044億元，負(fù)債為26607億元，資産負(fù)債率為61.81%，稅後利潤(rùn)則為負(fù)85.41億元。

　　雖然對(duì)比整體交通運(yùn)輸領(lǐng)域的資産負(fù)債率，鐵路資産負(fù)債率並未達(dá)到行業(yè)內(nèi)最高，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士初步測(cè)算，鐵路每年所背負(fù)的利息支出已經(jīng)超過千億元，負(fù)債所帶給鐵路的經(jīng)營(yíng)壓力顯而易見。

　　“分析鐵路的債務(wù)問題，應(yīng)該先弄清楚鐵路債務(wù)的形成過程和形成原因，再來(lái)考慮鐵路債務(wù)如何解決。”發(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌告訴中國(guó)證券報(bào)記者，在2005年以前，鐵路資産負(fù)債率一直在30%-35%左右的區(qū)間裏，但是在2005年到2010年這五年時(shí)間，鐵路跨越式發(fā)展，每年投資增速達(dá)到80%，同時(shí)鐵路資産負(fù)債率也逐年攀升。

　　“目前鐵路2.6萬(wàn)億元債務(wù)中，主要是近幾年鐵路大規(guī)模投資建設(shè)而形成的。這就説明過去我們鐵路高負(fù)債的發(fā)展模式是有問題的。”劉斌指出，“考慮鐵路債務(wù)問題，不僅僅要考慮鐵道部的負(fù)債情況，還應(yīng)同時(shí)考慮地方政府在投資修建鐵路過程中形成的債務(wù)問題。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，由各省融資平臺(tái)以貸款和發(fā)債形式籌集的數(shù)千億元鐵路建設(shè)資金也面臨著同樣的風(fēng)險(xiǎn)。“十二五”期末，鐵路部門和地方政府的鐵路債務(wù)將達(dá)到5萬(wàn)億元左右，相當(dāng)於同期全國(guó)GDP的8～9%。

　　“日本鐵路改革的教訓(xùn)表明，若對(duì)鐵路鉅額債務(wù)的不斷發(fā)展不採(cǎi)取措施，則很快會(huì)演變成鐵路債務(wù)對(duì)國(guó)家財(cái)政的‘綁架’。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅對(duì)中國(guó)證券報(bào)記者表示，“未來(lái)鐵路發(fā)展，決不能再按照舊模式來(lái)搞。”

　　今年“兩會(huì)”期間，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖就鐵路債務(wù)問題曾公開表示，“鐵路債務(wù)應(yīng)由有關(guān)部門區(qū)別其屬性，以區(qū)別公益性鐵路還是經(jīng)營(yíng)性鐵路，債務(wù)問題會(huì)得到妥善的解決。”

　　這一表態(tài)，被市場(chǎng)理解為，國(guó)家財(cái)政會(huì)對(duì)“公益性”鐵路形成的債務(wù)進(jìn)行“買單”，而經(jīng)營(yíng)性鐵路的債務(wù)則將由鐵路本身進(jìn)行化解。

　　針對(duì)這個(gè)問題，武劍紅表示，國(guó)家財(cái)政是否應(yīng)該出資來(lái)解決鐵路債務(wù)，並不是首要的問題，首要的問題是應(yīng)該先弄清楚鐵路鉅額債務(wù)形成的體制和機(jī)制性的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。“可將部分鐵路債務(wù)剝離出來(lái)，國(guó)家財(cái)政也應(yīng)該對(duì)因修建真正的公益性鐵路項(xiàng)目所形成的債務(wù)進(jìn)行減免。但是在解決債務(wù)問題之前，必須對(duì)每一個(gè)鐵路項(xiàng)目的債務(wù)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)定。”

　　對(duì)於這個(gè)判斷，劉斌有相似的觀點(diǎn)。他指出：“過去的確有一些線路的投資標(biāo)準(zhǔn)過高、投資額度過大，一些盈利能力不是很好的項(xiàng)目也被盲目開工，給鐵路債務(wù)帶來(lái)了很大的風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)鐵路發(fā)展應(yīng)避免形成不合理的債務(wù)。”

　　目前鐵路債務(wù)的構(gòu)成主要有三方面：一是鐵路發(fā)行的各類建設(shè)債券；二是銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款；三是商業(yè)信用負(fù)債，即一些大型施工企業(yè)和裝備製造企業(yè)的應(yīng)收賬款。其中以金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模最為龐大，鐵路債務(wù)的處理，也成為影響銀行業(yè)穩(wěn)定的重要因素之一。

　　今年“兩會(huì)”期間，中央人民銀行副行長(zhǎng)易綱在小組討論時(shí)也談到鐵路債務(wù)問題。易綱表示，“鐵路在建設(shè)過程中，牽扯到眾多銀行，既有全國(guó)性銀行，也有地方性銀行，既有大銀行，也有小銀行，因此一定要把債券債務(wù)關(guān)係理清。”

　　“國(guó)家對(duì)鐵路進(jìn)行支援，這是由鐵路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位決定的，但是市場(chǎng)不應(yīng)該無(wú)視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”對(duì)於鐵路債務(wù)給銀行系統(tǒng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，劉斌認(rèn)為，這是市場(chǎng)未能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分考慮的結(jié)果，市場(chǎng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　扭轉(zhuǎn)提價(jià)必然預(yù)期

　　在國(guó)務(wù)院宣佈鐵路機(jī)構(gòu)改革方案後，市場(chǎng)對(duì)於鐵路運(yùn)價(jià)的判斷高度一致，都認(rèn)為鐵路運(yùn)價(jià)將會(huì)大幅上漲。

　　此前，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖曾公開表示：“鐵路平均票價(jià)偏低，今後鐵路要按照市場(chǎng)規(guī)律，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)來(lái)定票價(jià)。”

　　一石激起千層浪。盛光祖的表態(tài)更加重了市場(chǎng)對(duì)於未來(lái)鐵路運(yùn)價(jià)是否會(huì)上漲的擔(dān)心。“對(duì)於我們這種離開鐵路運(yùn)輸就不能生存的企業(yè)而言，鐵道部撤銷，鐵路政企分開，企業(yè)是否會(huì)面臨運(yùn)不起？”在今年“兩會(huì)”期間，貴州團(tuán)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案時(shí)，全國(guó)人大代表、貴州開磷有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)屈慶麟發(fā)出疑問。

　　全國(guó)人大代表、中國(guó)中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢(mèng)恕在接受媒體採(cǎi)訪時(shí)也表示，“(鐵路政企分開後)企業(yè)會(huì)為了自己的利益最大化，客運(yùn)票價(jià)肯定會(huì)上漲，既然市場(chǎng)化了，貨運(yùn)也會(huì)漲，鐵路靠貨運(yùn)賺錢，來(lái)補(bǔ)貼鐵路建設(shè)。”

　　總結(jié)市場(chǎng)認(rèn)為鐵路運(yùn)價(jià)將會(huì)上調(diào)的理由主要有兩點(diǎn)：一是當(dāng)前鐵路債務(wù)較重，提高運(yùn)價(jià)可以一定程度上彌補(bǔ)虧損；二是鐵路政企分開後，鐵路運(yùn)輸公司將形成“一家獨(dú)大”的局面，市場(chǎng)擔(dān)心壟斷企業(yè)會(huì)大規(guī)模上調(diào)運(yùn)輸價(jià)格。

　　“上調(diào)鐵路運(yùn)價(jià)，對(duì)於鐵路運(yùn)輸企業(yè)來(lái)講是飲鴆止渴，對(duì)於國(guó)家整體運(yùn)輸效率來(lái)講是一種損失。”劉斌告訴中國(guó)證券報(bào)記者，“上調(diào)運(yùn)輸價(jià)格，短期內(nèi)可能會(huì)帶來(lái)一定收入的增加，但是會(huì)對(duì)貨源和客源有較大的擠出。鐵路運(yùn)價(jià)上漲並不能解決效率低下導(dǎo)致的虧損問題。”

　　他告訴中國(guó)證券報(bào)記者，日本鐵路在上世紀(jì)改革前的13年間，曾先後上調(diào)了11次運(yùn)價(jià)，但是未能扭轉(zhuǎn)日本鐵路虧損的局面，相反，日本鐵路的市場(chǎng)佔(zhàn)有率逐年下滑，鐵路在綜合運(yùn)輸方式中的競(jìng)爭(zhēng)力非常低。

　　“運(yùn)價(jià)低、運(yùn)量大，是鐵路運(yùn)輸?shù)暮诵母?jìng)爭(zhēng)力，如果鐵路喪失了低運(yùn)價(jià)的運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)，也會(huì)失去核心競(jìng)爭(zhēng)力。”劉斌表示。

　　事實(shí)上，我國(guó)鐵路近幾年來(lái)貨運(yùn)價(jià)格也是在不斷上漲中，鐵路貨運(yùn)價(jià)格從2006年開始每年小幅上調(diào)。最近一次調(diào)整在今年2月20日，全國(guó)鐵路實(shí)行統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的營(yíng)業(yè)線貨運(yùn)平均運(yùn)價(jià)水準(zhǔn)每噸公里上調(diào)1.5分錢。據(jù)了解，此次貨運(yùn)價(jià)格上漲幅度略高於去年上漲幅度。

　　“鐵路寄希望於利用運(yùn)價(jià)上漲的方式來(lái)解決債務(wù)問題是不現(xiàn)實(shí)的，有些鐵路貨物的運(yùn)價(jià)上漲空間已經(jīng)非常有限。”武劍紅告訴中國(guó)證券報(bào)記者，“從目前來(lái)看，鐵路貨運(yùn)價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要集中在煤炭等大宗商品運(yùn)輸上，但是對(duì)於一些高附加值的産品，鐵路運(yùn)輸目前並不具有多大的優(yōu)勢(shì)，譬如集裝箱運(yùn)輸和冷藏運(yùn)輸?shù)龋绻麧q價(jià)，很有可能會(huì)將這部分市場(chǎng)進(jìn)一步擠向公路運(yùn)輸。”

　　關(guān)於鐵路運(yùn)價(jià)未來(lái)的調(diào)整方向，武劍紅指出，鐵路運(yùn)價(jià)的改革重點(diǎn)在於建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)價(jià)管理體制，對(duì)於不同的運(yùn)輸産品實(shí)行差別定價(jià)。並增加運(yùn)價(jià)調(diào)整的彈性。總的原則是“管住壟斷，放開競(jìng)爭(zhēng)”。即：對(duì)具有壟斷性質(zhì)的鐵路産品，如煤炭運(yùn)輸?shù)龋M(jìn)行監(jiān)管；而對(duì)處?kù)镀渌\(yùn)輸方式競(jìng)爭(zhēng)下的鐵路産品，如化工品、電子電器、機(jī)械、醫(yī)藥品運(yùn)輸?shù)龋瑢?shí)行市場(chǎng)定價(jià)。當(dāng)然，如果運(yùn)輸産品是公益性的，如學(xué)生運(yùn)輸，財(cái)政應(yīng)該給予一部分補(bǔ)貼。

　　“鐵路體制改革的初期，可能會(huì)有運(yùn)輸價(jià)格的調(diào)整，我們並不希望出現(xiàn)，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，鐵路體制改革完成後，一定要提高鐵路運(yùn)輸效率，降低鐵路的運(yùn)營(yíng)成本，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，鐵路運(yùn)價(jià)應(yīng)在與其他運(yùn)輸方式間的比價(jià)關(guān)係中，保持一個(gè)較低的狀態(tài)。”劉斌認(rèn)為，“未來(lái)鐵路是否會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的價(jià)格上漲，也成為鐵路改革是否成功的重要標(biāo)誌之一。”

　　打碎投融資瓶頸

　　鐵道部撤銷，鐵路實(shí)行政企分開，為鐵路體制改革打響了第一槍，而長(zhǎng)期作為鐵路發(fā)展瓶頸的鐵路投融資體制改革也將隨著鐵路體制改革有所破題。

　　呼籲社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的聲音不絕於耳。全國(guó)政協(xié)委員、鄭州鐵路局黨委書記楊建祥在今年“兩會(huì)”期間曾表示，當(dāng)前鐵路融資渠道偏少，鐵路投融資體制亟待改革，應(yīng)該廣泛吸引社會(huì)資本參與鐵路投資，保障投資者收益。

　　事實(shí)上，雖然近些年國(guó)家對(duì)於社會(huì)資本進(jìn)入到鐵路領(lǐng)域中來(lái)有很多政策進(jìn)行推進(jìn)，但是鐵路投資主體較為單一的情況並沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。

　　“鐵路投融資體制改革是鐵路體制改革的下游性問題。”武劍紅表示，“鐵路政企分開的體制改革是鐵路投融資體制改革的前提和基礎(chǔ)，隨著鐵路政企分開後各項(xiàng)政策、措施和配套法規(guī)的不斷落實(shí)，鐵路競(jìng)爭(zhēng)‘公平性’和運(yùn)價(jià)‘合理性’等問題將得到較好解決，鐵路投融資問題也將會(huì)迎刃而解。”

　　“對(duì)於社會(huì)資本進(jìn)入到鐵路系統(tǒng)中來(lái)，目前已經(jīng)解決了制度障礙，下一步要解決鐵路産業(yè)組織中的壟斷問題。”劉斌認(rèn)為，壟斷改革將分兩步走：第一步，完成國(guó)鐵公司化改造，同時(shí)要建立新的行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入；第二步，鐵路企業(yè)引進(jìn)新的戰(zhàn)略投資人，實(shí)現(xiàn)上市融資，進(jìn)行兼併重組，社會(huì)資本參與鐵路專業(yè)化公司設(shè)立等，增加社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的路徑。

　　“只有讓社會(huì)資本進(jìn)入到鐵路系統(tǒng)中來(lái)，才能解決鐵路發(fā)展不充分的問題，這也是鐵路打破壟斷、市場(chǎng)化改革是否成功的標(biāo)誌。”劉斌表示。

　　鐵路變革大事記

　　◆1949年2月，中央軍委鐵道部在北平王府井南口霞公府掛牌辦公。

　　◆1949年10月，中央人民政府鐵道部成立，這是中華人民共和國(guó)政府成立最早的部門之一。

　　◆1967年5月31日，為了保障鐵路運(yùn)輸暢通，中共中央和國(guó)務(wù)院決定對(duì)鐵道部實(shí)行軍事管制。6月12日，國(guó)務(wù)院和中央軍委又決定對(duì)全國(guó)鐵路實(shí)行全面軍事管制。

　　◆1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合併成立新的交通部。

　　◆1975年1月，召開全國(guó)人民代表大會(huì)四屆一次會(huì)議後，鄧小平主持中央日常工作，他從整頓鐵路開始著手整頓全國(guó)各條戰(zhàn)線。從這一年起，鐵道、交通兩部重新分立。

　　◆1983年底，鐵道兵集體轉(zhuǎn)業(yè)併入鐵道部，結(jié)束了中國(guó)人民解放軍序列當(dāng)中一個(gè)特殊兵種的歷史使命。

　　◆1986年，時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包乾”的方針，將原本收歸於鐵道部的財(cái)務(wù)、勞資、人事等權(quán)力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任大包乾。

　　◆1992年，鐵道部開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)。1993年成立了廣鐵集團(tuán)，1995年建立了大連鐵道有限公司。

　　◆1998年以後，鐵道部改革力度增強(qiáng)。當(dāng)年，工程、建築、工業(yè)、物資、通信五大總公司開始逐漸與鐵道部實(shí)行結(jié)構(gòu)式分離。

　　◆2000年，時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)的傅志寰提出“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路改革思路。

　　◆2005年3月，中國(guó)鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動(dòng)，全國(guó)41個(gè)鐵路分局全部被撤銷，鐵路進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級(jí)管理體制。

　　◆2013年3月，根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的《國(guó)務(wù)院關(guān)於提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案，鐵道部實(shí)行鐵路政企分開。 (孟斯碩 整理)

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