【編者按】作為中國(guó)深化改革的重要一步，成立於2013年9月29日的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)走過(guò)一年，各方反應(yīng)不一。自貿(mào)區(qū)改革一方面?zhèn)涫芨鹘珀P(guān)注，另一方面高期待如何落地亦飽受爭(zhēng)議，對(duì)於改革進(jìn)度快慢也有不同評(píng)價(jià)，其成敗得失可謂關(guān)係全局，F(xiàn)T中文網(wǎng)近期推出自貿(mào)區(qū)專題，敬請(qǐng)關(guān)注。

　　上海自貿(mào)區(qū)迎來(lái)掛牌一週年，筆者出於專業(yè)背景較為關(guān)注自貿(mào)區(qū)，特別是其金融改革和開(kāi)放方面的進(jìn)展。一年過(guò)去了，如何評(píng)價(jià)自貿(mào)區(qū)尤其是金融領(lǐng)域?qū)嶒?yàn)？

　　首先，自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易投資便利化方面的政府行政管理體制改革已經(jīng)取得較為明顯的進(jìn)展。

　　海 關(guān)方面而言，“先進(jìn)區(qū)、後報(bào)關(guān)”等14項(xiàng)創(chuàng)新監(jiān)管措施得到了一致好評(píng)並且已由國(guó)家海關(guān)總署組織推廣。註冊(cè)資本認(rèn)繳登記制度改革取得成效，新註冊(cè)企業(yè)近萬(wàn) 家，其中外資的企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)一千余家，相關(guān)制度已在全國(guó)實(shí)施。負(fù)面清單及其準(zhǔn)入前國(guó)民待遇等監(jiān)管制度改革正在落到實(shí)處，目前已經(jīng)有250多項(xiàng)外商項(xiàng)目以 國(guó)民待遇落戶自貿(mào)區(qū)；儘管市場(chǎng)對(duì)負(fù)面清單的長(zhǎng)度頗有微詞，但負(fù)面清單不斷縮短的態(tài)勢(shì)是好的，仍值得期待。此前政府的主要精力放在市場(chǎng)準(zhǔn)入和對(duì)外投資的行政 審批上，自貿(mào)區(qū)實(shí)驗(yàn)則將管理重心放在了事中事後的監(jiān)管。管委會(huì)目前正在推進(jìn)國(guó)家安全審查制度和國(guó)家反壟斷審查制度的建設(shè)；在微觀層面推進(jìn)社會(huì)信用體系的建 設(shè)；在退出企業(yè)年檢的同時(shí)，建立起企業(yè)年度資訊公佈制度；構(gòu)建起政府各個(gè)部門(mén)資訊共用平臺(tái)和統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法體系，同時(shí)引入社會(huì)仲介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量 參與監(jiān)管。

　　其次，金融領(lǐng)域的改革開(kāi)放已有推進(jìn)，但成效尚不顯著。

　　自貿(mào)區(qū)在金融改革開(kāi)放方面已有四方面進(jìn)展：一是放寬了市場(chǎng)準(zhǔn) 入，內(nèi)外資銀行可在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，民營(yíng)資本可設(shè)立多種類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)。二是設(shè)立對(duì)國(guó)際投資者開(kāi)放的金融資産交易平臺(tái)，繼國(guó)際能源交易中心落戶後， 本月底還有黃金交易中心開(kāi)業(yè)。包括中國(guó)外匯交易中心、清算所、上海證券交易所等機(jī)構(gòu)都在探索設(shè)立與國(guó)際規(guī)則接軌的允許境外投資者參與的交易平臺(tái)。三是在促 進(jìn)企業(yè)跨境投資和人民幣跨境使用方面已有進(jìn)展。國(guó)內(nèi)企業(yè)，可以到香港等境外人民幣市場(chǎng)籌措資金用於海外投資或在自貿(mào)區(qū)內(nèi)使用，由此可降低企業(yè)的資金成本； 至今已有70余項(xiàng)民間對(duì)外投資在自貿(mào)區(qū)備案。四是小額外幣存款利率上限已在區(qū)內(nèi)和上海市範(fàn)圍內(nèi)放開(kāi)。

　　其中特別重要的是允許區(qū)內(nèi)居民和非居民開(kāi)設(shè)本外幣自由貿(mào)易賬戶即FT賬戶，實(shí)現(xiàn)分賬核算管理的改革是自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的核心內(nèi)容，也是整個(gè)金融創(chuàng)新的載體和平臺(tái)，旨在為人民幣有序的自由兌換創(chuàng)造條件。

　　但 是，這些改革舉措尚未顯現(xiàn)實(shí)踐效果。落戶自貿(mào)區(qū)的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)未能感覺(jué)到相關(guān)政策給自己帶來(lái)什麼樣的業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會(huì)。離岸業(yè)務(wù)該如何發(fā)展也不甚清晰明瞭。 各類(lèi)金融資産交易平臺(tái)建立後是否能夠出現(xiàn)交投活躍的情境並正常發(fā)揮其市場(chǎng)功能更是不得而知。市場(chǎng)對(duì)自貿(mào)區(qū)金融改革開(kāi)放試驗(yàn)感到失望或者説實(shí)際進(jìn)展與人們的 預(yù)期仍存在較大的距離。

　　上海自貿(mào)區(qū)金融改革開(kāi)放舉措不盡如人意的一個(gè)很重要原因在於先試先行沒(méi)有找準(zhǔn)方向。下面，筆者將中國(guó)“一行三會(huì)”(人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì))的51條政策進(jìn)行兩方面的分類(lèi)進(jìn)行分析。

　　一 類(lèi)是金融改革舉措。主要涉及銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的四類(lèi)支援政策（放寬金融服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、鼓勵(lì)開(kāi)展跨境的投融資活動(dòng)、探索國(guó)際化金融資産交易市場(chǎng) 和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展産品和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新）。除了符合條件的區(qū)內(nèi)外資機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資境內(nèi)證券市場(chǎng)涉及資本賬戶開(kāi)放外，可以説這些舉措大都是遲到的改革政策。因 為這些放鬆行政管制的市場(chǎng)化改革2006年本就應(yīng)該全面啟動(dòng)，不存在試驗(yàn)的必要。錯(cuò)失最有利時(shí)機(jī)後，現(xiàn)在是如何平穩(wěn)有序全面推進(jìn)的問(wèn)題。相反，放到自貿(mào)區(qū) 試驗(yàn)不僅沒(méi)有意義反而會(huì)延誤整體金融改革的進(jìn)程。

　　因此，自貿(mào)區(qū)金融改革開(kāi)放舉措中有意義的看點(diǎn)，似乎是第二類(lèi)涉及人民幣自由兌換或資本賬戶 開(kāi)放的自由貿(mào)易分類(lèi)賬戶及其管理制度的創(chuàng)設(shè)。這些政策主要由中國(guó)人民銀行的30條體現(xiàn)。其中最引人注目的是離岸賬戶與在岸賬戶之間是完全分離還是允許滲 漏。如果完全分離那麼難點(diǎn)就是如何管理？如果允許滲漏，那麼令人擔(dān)憂的是攔洪大壩是否會(huì)由此蟻穴引發(fā)決堤？

　　筆者認(rèn)為，在先試先行的三年內(nèi)， 由自貿(mào)區(qū)進(jìn)行人民幣自由兌換的試驗(yàn)也許是不合時(shí)宜的。首先，人民幣自由兌換或資本賬戶開(kāi)放涉及以全球金融網(wǎng)路系統(tǒng)為載體的跨境資本流動(dòng)，不存在物理空間上 的限制，在一個(gè)特定空間區(qū)域內(nèi)的試驗(yàn)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。其次，從國(guó)內(nèi)外金融形勢(shì)看，當(dāng)前中國(guó)尚未具備資本賬戶自由化的條件。我理解的資本賬戶開(kāi)放條件是 ：（1）選擇國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)套利空間相對(duì)狹小的時(shí)期，以避免熱錢(qián)大規(guī)模流動(dòng)帶來(lái)的衝擊。（2）國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)不存在嚴(yán)重扭曲，通往産業(yè)的融資渠道十分暢通。 （3）遵循宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、利率市場(chǎng)化、匯率相對(duì)有彈性和資本賬戶開(kāi)放的先後順序。目前這四項(xiàng)條件一個(gè)都不存在。限于篇幅，這裡不展開(kāi)討論。

　　那麼問(wèn)題就變成，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該先行試驗(yàn)什麼呢？找準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)金融改革試驗(yàn)的方向需要從設(shè)立自貿(mào)區(qū)的背景談起。

　　設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行改革實(shí)驗(yàn)的一個(gè)直接背景是為中美雙邊投資協(xié)定（BIT）的談判創(chuàng)造更有利的條件；但更深層次的背景是如何由點(diǎn)及面促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。

　　從 美國(guó)BIT條款的宗旨來(lái)看，雙邊投資協(xié)定談判的核心是將保護(hù)私産、經(jīng)濟(jì)自由（政府不干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)、資本自由流動(dòng)）、平等競(jìng)爭(zhēng)（以環(huán)保、健康、安全和國(guó)際公 認(rèn)的勞工標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）等基本要求作為有約束力的行為準(zhǔn)則，以促進(jìn)雙邊經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)資源有效利用和國(guó)民福利的最大化。

　　從中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融 轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求來(lái)看，金融轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心。60餘年來(lái)，中國(guó)政府採(cǎi)取金融抑制政策幫助企業(yè)籌集廉價(jià)資本以促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。政府制定低利率政策人為壓 低資金成本，並通過(guò)行政手段將廉價(jià)資本導(dǎo)入政府期望發(fā)展的産業(yè)及國(guó)有企業(yè)。結(jié)果是資金融通主要依賴國(guó)家信用支撐的銀行體系；使得國(guó)有企業(yè)和抵押貸款支援的 製造業(yè)、房地産業(yè)和地方基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)過(guò)度投資。國(guó)家信用擔(dān)保則導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和借款人的機(jī)會(huì)主義盛行，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)積累。因此，如何建立以市場(chǎng)信用 支撐的多樣性金融市場(chǎng)體系是金融改革的突破口。

　　但是，市場(chǎng)信用基礎(chǔ)的形成有待於政府立場(chǎng)的轉(zhuǎn)換和有效界定及保護(hù)産權(quán)的立法、司法和執(zhí)法制度的確立。政府立場(chǎng)需要從幫助企業(yè)籌集廉價(jià)資本轉(zhuǎn)到有效保護(hù)投資者和債權(quán)人防範(fàn)商業(yè)的欺詐。立法、司法和執(zhí)法制度則要求確立去地方化與去行政化的獨(dú)立性。

　　中國(guó)是製造業(yè)大國(guó)，卻是金融脆弱的國(guó)家。金融産品或者金融活動(dòng)實(shí)際上是關(guān)於權(quán)利和義務(wù)的約定，金融業(yè)的發(fā)展以及金融市場(chǎng)體系的有效運(yùn)作都以合約實(shí)施的有效性為前提。可見(jiàn)，中國(guó)金融擺脫脆弱走向強(qiáng)盛，需要健全法律制度，健全有效司法和執(zhí)法的金融生態(tài)環(huán)境。

　　因 此，從中國(guó)金融改革開(kāi)放的外部壓力和內(nèi)部要求來(lái)看，此前自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)選擇了經(jīng)濟(jì)自由（放鬆行政管制、探索資本自由流動(dòng)）方向，而不是有效保護(hù)債權(quán)人-投資者 産權(quán)的方向。發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)數(shù)百年發(fā)展，保護(hù)産權(quán)的基礎(chǔ)性制度是理所當(dāng)然的基本前提。因此國(guó)際投資者更為關(guān)注新興國(guó)家的經(jīng)濟(jì)自由，特別是市場(chǎng)準(zhǔn)入和 退出的自由。但是，從中國(guó)的政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)軌與轉(zhuǎn)型要求來(lái)看，我們必須補(bǔ)上市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)這個(gè)課，這在很大程度上是行政管制退出的前提，或者 至少與行政管制的退出具有同樣的重要性。否則中國(guó)金融很可能再次陷入20年前“一放就亂、一亂就收、一收就死”的惡性迴圈。

　　因此，自貿(mào)區(qū)先 試先行的改革方向應(yīng)該是建立有效保護(hù)債權(quán)人和投資者權(quán)益的立法、司法和執(zhí)法制度，儘快走出金融業(yè)過(guò)度依賴國(guó)家信用、舉債人機(jī)會(huì)主義盛行的混亂局面。這不僅 可以實(shí)現(xiàn)與國(guó)際基本制度的接軌，而且也有利於分散和化解中國(guó)金融體系當(dāng)前面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此我們建議自貿(mào)區(qū)改革開(kāi)放試點(diǎn)從以下三方面入手：一是建立符 合國(guó)際基本準(zhǔn)則的、獨(dú)立的金融立法司法體系和金融仲裁體系；二是開(kāi)展有助於去杠桿、化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融市場(chǎng)創(chuàng)新；三是給予自貿(mào)區(qū)不複製不推廣的特定政策 和制度安排，為以自貿(mào)區(qū)為據(jù)點(diǎn)走向世界的國(guó)內(nèi)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)鬆綁，創(chuàng)造平等參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的制度和政策環(huán)境。以下分別予以探討。

　　首先，中央政 府應(yīng)授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)探索獨(dú)立於國(guó)內(nèi)地方政府和行政部門(mén)的金融專業(yè)法院和具有國(guó)際影響力的金融仲裁體系。中共十八大三中全會(huì)決定在“深化科技體制改革”條目 中提出“加強(qiáng)智慧財(cái)産權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，探索建立智慧財(cái)産權(quán)法院”。因此從推進(jìn)人民幣國(guó)際化和在岸國(guó)際金融中心建設(shè)的內(nèi)在要求出發(fā)，完全有 必要在上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的金融專業(yè)法院。具體措施：（1）可由全國(guó)人大設(shè)立金融法律改革小組，就相關(guān)金融法律的修改和立法制度改革進(jìn)行探索，及時(shí)修改各 類(lèi)與金融改革開(kāi)放客觀發(fā)展趨勢(shì)不再適應(yīng)的法律條款；（2）在自貿(mào)區(qū)成立去地方化和去行政化的全國(guó)金融專業(yè)法院；（3）由全國(guó)人大授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)借鑒香港與 新加坡法律制度，探索將普通法係成功經(jīng)驗(yàn)引入成文法係的可行性，以增強(qiáng)其與時(shí)俱進(jìn)的適應(yīng)能力。

　　其次，自貿(mào)區(qū)可創(chuàng)設(shè)允許境外人民幣持有者參與 的省級(jí)地方政府債券市場(chǎng)。創(chuàng)設(shè)此市場(chǎng)的好外是：可以通過(guò)給省級(jí)政府加杠桿的方式幫助地縣級(jí)政府去杠桿；可以引入國(guó)際資本和類(lèi)似香港和新加坡的法律對(duì)地方政 府投融資行為進(jìn)行市場(chǎng)與法律的雙重約束；可降低國(guó)內(nèi)利率水準(zhǔn)並拓寬境外人民幣回流機(jī)制。筆者建議，建立具有倫敦、香港、新加坡和中國(guó)內(nèi)地合作背景的國(guó)際信 用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)人民幣國(guó)際債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，提高市場(chǎng)定價(jià)的有效性。在取得經(jīng)驗(yàn)後，該市場(chǎng)還可引入發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家政府在此發(fā)行人民幣國(guó)債，並上 市交易。

　　最後，中央政府應(yīng)允許上海自貿(mào)區(qū)探索短期內(nèi)不複製不推廣的特殊政策和制度安排。使自貿(mào)區(qū)在對(duì)外投資、涉外金融和離岸金融業(yè)務(wù)方面的 政策環(huán)境能與國(guó)際接軌，讓中資企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)以自貿(mào)區(qū)為據(jù)點(diǎn)走向世界參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí)具有平等的起跑線。短期內(nèi)不複製不推廣的特殊意義在於強(qiáng)化在岸國(guó)際金融 中心建設(shè)中的集聚效應(yīng)，通過(guò)規(guī)模效益促進(jìn)為全球化經(jīng)營(yíng)的先進(jìn)生産者提供服務(wù)的各類(lèi)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能得到更快、更專業(yè)的發(fā)展。

　　正在本文寫(xiě)作畫(huà)上句 號(hào)的時(shí)候，傳來(lái)了上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任戴海波被免職的消息，上海官方後續(xù)稱戴海波自貿(mào)區(qū)職務(wù)被免係正常調(diào)整。筆者認(rèn)為戴被免職一事不會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)的改 革試驗(yàn)産生負(fù)面影響。因?yàn)閺囊荒陙?lái)的進(jìn)展看，戴可能並非是主政自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)的最合適人選。如果有更合適的人選接任，對(duì)自貿(mào)區(qū)金融改革試驗(yàn)會(huì)有更好的推進(jìn) 作用。

　　筆者認(rèn)為，一年來(lái)的實(shí)踐表明自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)或許存在以下局限性：一是沒(méi)有很好認(rèn)識(shí)和把握自貿(mào)區(qū)改革開(kāi)放的戰(zhàn)略重點(diǎn)和突破口，因此在 金融改革試驗(yàn)方面基本上是事倍功半或勞而無(wú)功。二是沒(méi)有足夠顯現(xiàn)出與金融監(jiān)管部門(mén)、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、法制委有效溝通，尋求支援，合作推進(jìn)改革試驗(yàn)的意願(yuàn)和 能力。這可能也和戴本人缺乏金融背景，自貿(mào)區(qū)改革實(shí)踐的理論準(zhǔn)備不足有關(guān)。三是思想仍然相對(duì)保守，開(kāi)拓進(jìn)取的闖勁不足，而成績(jī)的總結(jié)與宣傳有點(diǎn)華而不實(shí)。 筆者期待中央政府安排更為開(kāi)拓進(jìn)取和專業(yè)的人選主持此後的自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)，畢竟自貿(mào)區(qū)是中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，意義重大。

　　（注：本文僅代表作者觀點(diǎn)，作者亦為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院現(xiàn)代金融研究中心主任。）