關(guān)鍵是要減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，讓企業(yè)更多通過市場作出選擇

　　作為經(jīng)濟運作先行指標(biāo)，中國物流與採購聯(lián)合會公佈的3月份中國製造業(yè)採購經(jīng)理指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，主要指數(shù)均現(xiàn)回升，預(yù)示未來經(jīng)濟總體走穩(wěn)趨勢。但值得關(guān)注的是，製造業(yè)産成品庫存指數(shù)再度回升，説明當(dāng)前産能過剩依然明顯。

　　“傳統(tǒng)製造業(yè)和部分戰(zhàn)略性新興産業(yè)産能過剩風(fēng)險是未來幾年中國經(jīng)濟必須解決的重大難題。”權(quán)威人士對《瞭望》新聞週刊表示，如不能及時得到化解，引發(fā)惡性競爭、效益下滑，會帶來或加劇失業(yè)以及資金拖欠等問題，任其發(fā)展還會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險甚至經(jīng)濟危機。因此，這一問題正成為中央經(jīng)濟決策層面高度重視的問題之一。

　　“産能過剩反映出我國工業(yè)化發(fā)展進程中，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型與增長方式轉(zhuǎn)變的階段性特徵，也暴露出我國工業(yè)存在的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾和問題。”工信部賽迪研究院産業(yè)政策研究所所長李燕指出。

　　“行政力量推動是當(dāng)前産能過剩最主要的成因。”國務(wù)院發(fā)展研究中心産業(yè)部部長馮飛強調(diào)，在現(xiàn)有體制機制環(huán)境下，短期內(nèi)抑制過剩産能的蔓延，可採用必要的宏觀調(diào)控手段，通過總量調(diào)控、嚴(yán)格禁止新增過剩産能，以及新上項目等(減)量置換等方式，抑制重復(fù)投資。

　　但這些措施只能使問題有所緩解，若要最終解決這個問題，需要轉(zhuǎn)變思路，標(biāo)本兼治。“必須依靠經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，改變GDP掛帥的地方官員提拔體系及政府對資源和生産的強大控制和影響，加快完善市場體制和機制的改革，進一步放開市場準(zhǔn)入，嚴(yán)格破産退出制度，理順市場價格體系和定價機制，從而有利於發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰作用。”馮飛認(rèn)為。

　　更進一步來看，權(quán)威人士指出，必須見事早、行動快，議而不決、決而不行，經(jīng)濟全局會付出沉重代價。當(dāng)前要把化解産能過剩矛盾作為工作重點，按尊重規(guī)律，分業(yè)施策，多管齊下，標(biāo)本兼治的原則，積極採取有效措施。

　　“絕對”産能過剩

　　對中國經(jīng)濟而言，産能過剩現(xiàn)象並不鮮見。最近的一次治理産能過剩是2008年金融危機後，政府大力淘汰落後産能，但受全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的影響，以及新一輪投資計劃的啟動，結(jié)果並不令人滿意。

　　例如，鋼鐵行業(yè)。工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年，我國鋼産量大約為7.2億噸，而行業(yè)虧損額高達(dá)289.24億元，同比增長7.39倍。

　　電解鋁行業(yè)。據(jù)中國有色金屬工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2012年我國電解鋁産能已超過2700萬噸，但産量只有2000萬噸，行業(yè)虧損面達(dá)到93%。然而這依然不能阻止電解鋁産能擴張的步伐，目前我國西部地區(qū)正在大量開工電解鋁項目，在建和擬建規(guī)模超過2000萬噸。

　　對此，工業(yè)和資訊化部部長苗圩指出，如果産能過剩是“適當(dāng)?shù)倪^剩”，那麼政府應(yīng)該容忍，甚至樂見其成。但問題在於，中國某些工業(yè)領(lǐng)域的産能過剩已經(jīng)超越了“適當(dāng)”的程度。

　　“中國的産能過剩越來越呈現(xiàn)出普遍性和全方位的特點。”馮飛表示。

　　今年兩會期間，時任國家發(fā)改委主任張平明確表示，目前我國産能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)産業(yè)“尤為突出”。這些行業(yè)，國際上一般認(rèn)為産能利用率在80%～85%比較合理，但在中國，上述行業(yè)産能利用率目前大體在70%～75%。

　　尤其值得關(guān)注的是，近一個時期以來，光伏、風(fēng)電設(shè)備等新興産業(yè)也出現(xiàn)了産能過剩——光伏産能利用率不到60%，風(fēng)機不到70%。

　　産能利用率低於75%或者是70%，就值得嚴(yán)重警惕了，苗圩提醒，這樣會引發(fā)企業(yè)之間的惡性競爭，甚至?xí)l(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險。

　　“需要強調(diào)的是，本輪部分行業(yè)所出現(xiàn)的是絕對過剩，而不是相對過剩。”馮飛告訴記者，此前中國也曾出現(xiàn)多次産能過剩，但更多是週期性原因。在週期谷底時呈現(xiàn)産能利用率偏低問題，但由於中長期的潛在經(jīng)濟增長率並未下行甚至更高，産能利用率很容易隨著經(jīng)濟復(fù)蘇而強勁回升。但當(dāng)前産能過剩問題並不是單一經(jīng)濟週期現(xiàn)象，而且，從導(dǎo)致此輪産能過剩的原因看，不能再靠經(jīng)濟增長自動淘汰，而且，“當(dāng)前中國正進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，産能過剩遇到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，往往會成為更加棘手的問題。”他提醒。

　　行政力量是重要推手

　　“從導(dǎo)致産能過剩的直接原因看，本輪産能過剩是週期性、結(jié)構(gòu)性、成長性過剩的疊加。”李燕具體分析指出，從週期性因素看，受國際金融危機延續(xù)性影響，國際市場需求疲軟，諸多出口導(dǎo)向性行業(yè)出口訂單下滑，企業(yè)開工不足，是導(dǎo)致産能過剩的直接原因；從結(jié)構(gòu)性因素看，過度投資是造成産能過剩的最直接原因；從成長性因素看，光伏、風(fēng)電設(shè)備等新興領(lǐng)域的産能過剩，反映了處於成長階段的投資驅(qū)動、低水準(zhǔn)擴張是産能過剩的主要特徵。

　　不過，“産能過剩之所以沉疴難起”，李燕認(rèn)為，主要是由於地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長的模式和受政績考核影響帶來的強烈投資偏好。由於地方政府在承擔(dān)公共服務(wù)職能的同時，還存在職能邊界外擴現(xiàn)象，即將精力更多地投向生産經(jīng)營領(lǐng)域，承擔(dān)了大量經(jīng)濟建設(shè)職能，在這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，很容易出現(xiàn)政府行為微觀化、企業(yè)化、趨利化的傾向。

　　資料顯示，在各地“十二五”規(guī)劃重點發(fā)展的産業(yè)中，16個省區(qū)市選擇了鋼鐵，20個省區(qū)市選擇了汽車，23個省市區(qū)選擇了石化，14個省區(qū)市選擇了煤化工。

　　“地方政府行政力量主導(dǎo)産業(yè)發(fā)展，是造成産業(yè)雷同的最主要原因。”馮飛分析談到，特別是以土地、礦産資源、投資配套等極具誘惑力的手段吸引大型投資項目落地，不僅放大了企業(yè)的投資預(yù)期，而且使部分企業(yè)更加看重投資項目以外地方政府所給予的土地、礦産等資源，造成企業(yè)投資熱情高漲、投資行為異化。另一方面，因為投資項目行政審批，“路條”成為稀缺資源，扭曲了投資者行為，尤其主要基於經(jīng)濟規(guī)模的投資項目準(zhǔn)入制度，一定程度加劇了産能過剩。

　　權(quán)威專家進一步分析指出，雖然中央三令五申遏制産能過剩，但由於中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經(jīng)濟增長和就業(yè)的角度出發(fā)，從地方GDP增長和政績出發(fā)，不可能充分考慮全國行業(yè)佈局需要，造成地方發(fā)展政策與國家産業(yè)政策脫節(jié)，全國性行業(yè)佈局和規(guī)劃建設(shè)難以落實；導(dǎo)致重復(fù)投資建設(shè)同類項目，甚至引發(fā)惡性競爭。

　　另一方面，由於一些産業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)低、企業(yè)自主創(chuàng)新能力薄弱，使得企業(yè)的競爭主要體現(xiàn)在資源投入和産出的數(shù)量擴張，以及價格的競爭上，而不是集中在自主創(chuàng)新能力提高和品質(zhì)的改善上。“特別是一些行業(yè)由於體制方面的原因，在長期的市場競爭中仍無法實現(xiàn)資本和品牌的有效集中，如由於地方保護主義的存在及體制改革的滯後，使得許多跨部門、跨行業(yè)、跨所有制的兼併重組難以實現(xiàn)，其結(jié)果往往是産業(yè)競爭過度。即一些技術(shù)和資本密集型産業(yè)難以形成壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)，結(jié)果必然是行業(yè)投資增長過度問題難以得到市場機制的自我校正。”上述權(quán)威專家表示。

　　依靠體制機制改革

　　要從根本上化解産能過剩，關(guān)鍵是調(diào)整不合理的産業(yè)結(jié)構(gòu)，加快形成內(nèi)生增長、創(chuàng)新驅(qū)動，品質(zhì)型、效益型的經(jīng)濟發(fā)展方式。同時要建立系統(tǒng)性的長效機制，從深化體制機制改革上下功夫。

　　放眼未來，治理産能過剩，李燕建議可從以下幾方面著手。

　　首先，完善政績考核機制。著眼于研究解決和消除導(dǎo)致粗放型發(fā)展的體制因素，進一步深化行政管理體制和投資體制改革，處理好市場機制和宏觀調(diào)控的關(guān)係，將政府職能由直接干預(yù)和參與經(jīng)濟發(fā)展向創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境為主轉(zhuǎn)變。

　　尤其是要規(guī)範(fàn)地方政府的投資行為，禁止用低地價、低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、稅收減免等方式直接參與項目決策的激勵。嚴(yán)格控制土地開發(fā)總量，增強土地供給的透明度。取消不必要的項目審批，真正做到政企分開，企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險。著力完善地方官員政績考核機制，將創(chuàng)新、綠色、可持續(xù)發(fā)展以及社會效果指標(biāo)等納入地方政府考核指標(biāo)體系。

　　其次，深化財稅體制改革。把財稅體制改革作為抑制地方政府投資衝動的突破口，理順中央和地方政府間財權(quán)和事權(quán)劃分，重新構(gòu)建和完善中央和地方稅制體系。減少專項轉(zhuǎn)移支付資金使用中地方配套部分，減輕地方財政支出壓力。深化資源性産品價格改革，建立和完善能真實反映市場供求狀況、資源稀缺程度和生態(tài)補償?shù)膬r格形成機制。

　　全面推進資源稅改革，擴大資源稅徵收範(fàn)圍，探索不同能耗産品的差別徵稅。實施有利於結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，將目前尚未納入消費稅徵收範(fàn)圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗産品、資源消耗品納入消費稅徵稅範(fàn)圍，適當(dāng)調(diào)整一些現(xiàn)行應(yīng)稅消費品的稅率水準(zhǔn)。

　　最後，健全市場自動出清機制。市場經(jīng)濟的競爭機制，本身就有淘汰落後産能的條件和動力。要從根本上化解産能過剩就要讓市場機制更多地發(fā)揮作用，促進充分競爭，形成預(yù)防産能過剩的體制基礎(chǔ)。

　　一是進一步嚴(yán)格市場準(zhǔn)入管理，重點強化“兩高一資”行業(yè)能耗、水耗、環(huán)保、土地、安全等硬約束指標(biāo)和專項監(jiān)督檢查，從源頭上防止落後産能。

　　二是加強産業(yè)政策與信貸、土地、財稅、價格等多種政策的協(xié)調(diào)配合，把有限的要素資源引導(dǎo)和集中配置到先進産能的發(fā)展上，並通過配套的財稅、價格改革，更多發(fā)揮市場機制的作用，形成落後産能退出的倒逼機制。

　　三是完善企業(yè)破産制度，嘗試允許企業(yè)在獲得項目許可後推遲投資建設(shè)，並進一步給予符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)自由進出(尤其是自由退出)市場的權(quán)利。　　

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