33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮(zhèn)的一名村民，在成都市從事家政服務已近8年。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶口留在家鄉(xiāng)。“大城市生活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁。”

　　在國務院新出臺的《關(guān)於進一步推進戶籍制度改革的意見》中，將在2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶作為一項重要目標。然而《經(jīng)濟參考報》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地採訪時卻發(fā)現(xiàn)，儘管各地均出臺了政策推進戶籍制度改革，但相當數(shù)量的農(nóng)民卻因擔心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進城不落戶”的現(xiàn)象突出，甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

　　戶口利益鏈此消彼長

　　農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)顧慮多

　　浙江省公安廳人口管理與服務總隊總隊長阮文廣認為，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快和社會利益格局持續(xù)調(diào)整，農(nóng)村戶口背後的利益鏈越來越長，城鎮(zhèn)戶口背後的利益鏈越來越短，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶意願不強的趨勢還可能進一步加劇。

　　和郝芳芬一樣，在勞務輸出大省四川、河南等地，大多數(shù)農(nóng)民工對在城鎮(zhèn)落戶“顧慮較多”。國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊2013年底的一份調(diào)研報告顯示，儘管當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民的意願較為強烈，超過八成的農(nóng)民願意在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但在城鎮(zhèn)落戶的積極性並不高，商丘市願意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口比例不足5％。

　　在人口流入大省浙江，由於擔心不能在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定就業(yè)，對流出地農(nóng)村的既得和預期利益又難以割捨，在流入地落戶的意願也並不強烈。據(jù)2014年2月該省流動人口流動狀況抽樣調(diào)查，“希望在居住地落戶的”僅佔8.5%，大部分流動人口更看重務工收入、子女就學和社會保障等問題。

　　河南省許昌縣尚集鎮(zhèn)羅門村村民完海亮“一輩子窮在戶口上”的遭遇正是許多農(nóng)民“進城不轉(zhuǎn)戶”心態(tài)的注腳。近4000口人的羅門村，2000多個勞動力全部在外務工，800多戶中在市縣購房者多達100多戶，但戶口都留在村裏。2004年農(nóng)業(yè)稅廢除後，完海亮借在鄭州工作之機，花費數(shù)萬元將全家4口的戶口遷到了鄭州，此後企業(yè)倒閉，失業(yè)多年連社會保險的費用都難以為繼，無奈之下，2012年，完海亮花費2萬多元為村裏打井、修路，得到村民許可，又重新將戶口遷回了農(nóng)村。

　　落戶成本成“硬骨頭”

　　城鎮(zhèn)承載能力有限

　　據(jù)中國社科院發(fā)佈的《中國城市化發(fā)展報告2012》，在社會保障和公共服務配套上，農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元/人，進入大城市的成本還將成倍增加。《經(jīng)濟參考報》記者在浙江、四川、江西等地追蹤採訪時發(fā)現(xiàn)，落戶成本高是許多戶籍制度改革參與者們最大的顧慮。

　　教育問題一直是進城務工人員最關(guān)注的話題。近年來，各地大力解決進城務工人員子女的就讀問題。隨著大量農(nóng)民工子女流入城鎮(zhèn)，給地方財政帶來了一些負擔。成都市教育局局長呂信偉曾給記者算過一筆賬：成都現(xiàn)有義務教育階段外來務工子女36萬人，每人每年財政轉(zhuǎn)移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬元以上。

　　“只要農(nóng)民工落戶南昌，其子女入學和當?shù)爻鞘芯用褡优雽W並無政策上的差異。”南昌市教育局義務教育工作處楊雪飛介紹。經(jīng)測算，若南昌新增100萬城市人口，預計學生將增加20萬人。而要在短時期建立一批師資合格的教師隊伍、能夠提供合格教育品質(zhì)的學校非一朝一夕之事。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套也成為戶籍改革後城鎮(zhèn)化面臨的突出問題。以自來水供給為例，今年以來，鄭州城區(qū)因乾旱問題已發(fā)生兩次供水危機。按照規(guī)劃到2020年，鄭州市中心城區(qū)人口要達到700萬，而目前僅為300多萬。鄭州市自來水公司的規(guī)劃顯示，為了配套人口增長，鄭州市將新建7個水廠，供水能力達到214萬立方米，為目前鄭州市供水能力的數(shù)倍。但一個尷尬的現(xiàn)實是，目前僅有一座水廠在建，其餘規(guī)劃僅停留紙面，周邊水源呈現(xiàn)枯竭態(tài)勢。而河南省電力公司也反映，當前，隨著人口向城鎮(zhèn)的集聚，鄭州等大城市和縣域農(nóng)電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農(nóng)村超負荷區(qū)域存在擴大化趨勢。而龐大的電網(wǎng)新建和擴容投資以及供地等問題都日漸凸顯。

　　“當前城鎮(zhèn)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力比較有限。近年來浙江省各地的環(huán)境污染、交通擁堵、房價和生活成本上升、就學就醫(yī)資源緊張等‘城鎮(zhèn)病’已逐漸顯現(xiàn)。”阮文廣説，“以2300萬流動人口基數(shù)計算，全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本將達2.3萬億元，而2013年浙江省地方財政收入為3797億元。”

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化

　　促進人口雙向流動

　　專家認為，需要在制度設(shè)計上考慮到農(nóng)民的利益和意願，通過市場化手段和利益贖買選擇來保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)，而不是採取強制性和強迫性措施。

　　河南省發(fā)改委主任孫廷喜認為，城鎮(zhèn)化的科學推進必須確保農(nóng)民的利益不受損害，要積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作和集體經(jīng)濟股份制改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務體系，促進農(nóng)民收益最大化，消除農(nóng)民進城後顧之憂，彌補進城個人成本，增強向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移動力。

　　河南大學教授耿明齋認為，破解戶籍逆城鎮(zhèn)化的困局，除農(nóng)村個人資産問題外，培養(yǎng)農(nóng)民進城必需的文化和技術(shù)等“軟實力”，一方面，政府部門應該多為農(nóng)民工提供教育、培訓的機會和平臺，從政策上要求農(nóng)民工必須接受必要的事業(yè)培訓或持證上崗；另一方面，農(nóng)民工要積極主動參加各類學習培訓，不斷提高自身文化水準和技能水準，提高自身就業(yè)能力和技能水準，真正在城市立足。

　　“戶籍制度改革目前只是邁出了第一步，實際上，城鄉(xiāng)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)一體化，不僅意味著農(nóng)村人口可以在城市定居，也意味著城市人口可以到鄉(xiāng)村定居。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶説，“如果只有單向的流動，那還稱不上所謂的一體化。我們要改變傳統(tǒng)思維，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌並不一定是城來統(tǒng)鄉(xiāng)，完全可以借鑒農(nóng)村政策中好的，來影響城市政策。在城鄉(xiāng)之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權(quán)利責任，建構(gòu)國民一體化的權(quán)利責任保障體系。對於其選擇也要考慮到其心理社會承受力給予一定緩衝期，緩解其心理壓力和社會適應壓力。”

　　著眼就地市民化

　　傾斜性投資中小城鎮(zhèn)

　　專家認為，當前要推進戶籍制度改革，關(guān)鍵在於通過同步配套改革，增強進城動力，解決好進城農(nóng)民工在住房保障、就業(yè)服務、子女教育等方面的需求，逐步實現(xiàn)社會保障跨市州接續(xù)，全省範圍無縫對接，推動城鎮(zhèn)常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務和同等權(quán)利。

　　“人口城市化和市民化需要相應的公共財政支撐，如何分攤流動人口定居所帶來的城市化財政負擔,是一個尚待解決的難題。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶認為，“中小城市的人口擴張會對人口流入地財政帶來壓力，財政保障需要解決財權(quán)和事權(quán)不相匹配的問題。”

　　阮文廣認為，戶籍制度改革應當著眼于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動人口過度流向大城市，可能會給大城市帶來交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時，隨著農(nóng)村生活水準日益提升，農(nóng)村人口到大城市居住生活的意願正日益減弱。無論從城鎮(zhèn)化長遠發(fā)展看，還是從農(nóng)村人口自身意願看，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化應該是戶籍制度改革的最佳選擇。

　　“現(xiàn)在國家主導向農(nóng)村地區(qū)投資較多，利益集團大公司主導的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮(zhèn)等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現(xiàn)在的國家財政戰(zhàn)略，堅持向城鎮(zhèn)做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。”中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍認為。

　　此外，阮文廣認為，當前我國戶籍管理制度相關(guān)法律法規(guī)滯後，已成為深入推進戶籍制度改革面臨的嚴峻問題，早已與我國目前的社會情況不相適應，使推進戶籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議儘快出臺相應的法律法規(guī)，讓基層部門在具體操作過程中有法律依據(jù)。

　　（本版稿件除署名外均由記者方列、葉建平、李鵬、賴星、李樹峰采寫）