到2020年城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口達(dá)42萬(wàn)億

　　“後平臺(tái)”時(shí)代地方政府上哪融資

　　□記者 張莫 鐘源 實(shí)習(xí)生 範(fàn)文濤 北京報(bào)道

　　土地財(cái)政難以為繼，融資平臺(tái)融資職能將被剝離，面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需求的巨大資金缺口，未來(lái)地方政府去哪兒融資？

　　目前，地方政府自發(fā)自還債試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)，一些意在替換此前融資平臺(tái)融資、更加規(guī)範(fàn)的項(xiàng)目收益性債券融資方式也在不斷涌現(xiàn)。業(yè)內(nèi)人士表示，地方政府負(fù)債並不可怕，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是限制無(wú)節(jié)制的債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張以及將以前融資平臺(tái)多種“隱性”負(fù)債方式“顯性化”，做到對(duì)債務(wù)心中有數(shù)。與此同時(shí)，通過(guò)P P P模式，市政建設(shè)在引入資金的同時(shí)，也有望引入更有效率的私營(yíng)資本的管理機(jī)制。

　　矛盾

　　地方債難填巨量資金缺口

　　國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《發(fā)展改革委關(guān)於2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)明確提出，規(guī)範(fàn)政府舉債融資制度。開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。

　　《意見(jiàn)》指向非常明確，即堵住平臺(tái)融資後門，打開(kāi)地方政府債券融資前門。2014年5月22日，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債券改革，也意味著我國(guó)地方政府債券從“代發(fā)代還”經(jīng)“自發(fā)代還”過(guò)渡終於邁向了“自發(fā)自還”的新階段。

　　“地方政府債券自發(fā)自還不僅有利於降低地方政府舉債融資成本，還有利於拉長(zhǎng)債務(wù)期限，解決地方政府債務(wù)期限錯(cuò)配問(wèn)題，是建立規(guī)範(fàn)的地方政府融資體制的核心。”中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部霍志輝表示。

　　不過(guò)，霍志輝同時(shí)指出，未來(lái)地方政府直接發(fā)行一般責(zé)任債券將是大勢(shì)所趨，但是短期內(nèi)規(guī)模仍有限。數(shù)據(jù)顯示，2014年試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券的總發(fā)債額度為1092億元，僅佔(zhàn)2013年融資平臺(tái)債券發(fā)行額的13.18%。

　　而若將地方政府債券的規(guī)模和城鎮(zhèn)化建設(shè)需求資金相比較，則更能明顯看出兩者之間的“巨大”差異。財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安今年3月份曾表示，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元人民幣。就此，合肥市建設(shè)投資控股(集團(tuán))有限公司董事長(zhǎng)吳曉東給《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者算了一筆賬：離2020年只剩6年時(shí)間，平均每年投資約為7萬(wàn)億元，假定每個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資本金按30%的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，70%須通過(guò)市場(chǎng)融資來(lái)完成。這樣除每年地方政府將投入2萬(wàn)億元左右作為項(xiàng)目資本金用於城鎮(zhèn)化建設(shè)，剩下的5萬(wàn)億元資金均將通過(guò)市場(chǎng)融資來(lái)實(shí)現(xiàn)“每年5萬(wàn)億元的資金，完全依靠政府發(fā)債在目前是不現(xiàn)實(shí)的。”吳曉東説。

　　吳曉東告訴記者，今年試點(diǎn)自發(fā)自還的地區(qū)最高發(fā)債規(guī)模也不足150億元，假設(shè)安徽省可自發(fā)自還債150億元，籌集的150億元資金需在安徽的16個(gè)地級(jí)市之間進(jìn)行分配，以省會(huì)城市為例，若能分到40億元，再將這筆資金下分至下一級(jí)行政區(qū)，一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)或縣只能分到大約4億元左右的資金“這個(gè)數(shù)目對(duì)城市基礎(chǔ)建設(shè)來(lái)説只能是杯水車薪，完全不能解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問(wèn)題。”他直言。

　　短期內(nèi)，政府債券不能成為融資“主力軍”的觀點(diǎn)得到了大部分業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)同。另一位地方城投公司人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者坦言，《預(yù)演算法》尚未修訂，法律上還存在障礙，地方政府債券根本無(wú)法置換此前地方融資平臺(tái)已經(jīng)形成的存量債務(wù)，自主發(fā)債形式上的意義大於實(shí)際意義“城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的巨量資金還得依靠其他渠道來(lái)獲取。”他説。

　　新路

　　項(xiàng)目收益性債券主打“準(zhǔn)公益”

　　短期內(nèi)政府一般責(zé)任債券規(guī)模有限，無(wú)法獨(dú)扛萬(wàn)億融資“大梁”。與此同時(shí)，一些創(chuàng)新的項(xiàng)目收益性債券融資方式也在不斷涌現(xiàn)，這類創(chuàng)新瞄準(zhǔn)的正是一些有現(xiàn)金流收入、但是需要政府一定補(bǔ)貼的“準(zhǔn)公益”項(xiàng)目。

　　國(guó)家發(fā)改委今年5月下發(fā)一份文件，創(chuàng)新棚戶區(qū)改造的債券融資方式。該文件首次提出將研究推出棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益?zhèn)础皩?duì)於具有穩(wěn)定償還資金來(lái)源的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，將按照‘融資———投資建設(shè)———回收資金’封閉運(yùn)作的模式，開(kāi)展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益?zhèn)圏c(diǎn)。”

　　與此同時(shí)，中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)也于日前正式推出項(xiàng)目收益票據(jù)。7月11日，交易商協(xié)會(huì)發(fā)佈《銀行間市場(chǎng)非金融企業(yè)項(xiàng)目收益票據(jù)業(yè)務(wù)指引》，正式推出“募集資金用於項(xiàng)目建設(shè)且以項(xiàng)目産生的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流為主要償債來(lái)源的債務(wù)融資工具”。《指引》發(fā)佈當(dāng)天，交易商協(xié)會(huì)接受了鄭州交投地坤實(shí)業(yè)有限公司項(xiàng)目收益票據(jù)項(xiàng)目註冊(cè)，該項(xiàng)目註冊(cè)12億元，首期擬發(fā)行5億元。據(jù)悉，該資金主要用於城市地下交通人防工程項(xiàng)目。

　　與融資平臺(tái)作為主體融資不同，項(xiàng)目收益?zhèn)@種市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)了發(fā)行主體與地方政府債務(wù)隔離，能有效防範(fàn)傳統(tǒng)融資平臺(tái)模式帶來(lái)的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　實(shí)際上，項(xiàng)目收益?zhèn)瘡浹a(bǔ)了當(dāng)前準(zhǔn)公益、卻無(wú)確定現(xiàn)金流項(xiàng)目債券融資的空白。“運(yùn)用項(xiàng)目收益?zhèn)谫Y方式的很多項(xiàng)目並非不需要政府補(bǔ)貼，但是在融資過(guò)程中，補(bǔ)貼部分和項(xiàng)目本身的收益部分會(huì)被劃分清楚，由投資人自己判斷風(fēng)險(xiǎn)。而以前，公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都混在一起通過(guò)融資平臺(tái)融資，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很不明確。”某大行債券承銷人士告訴記者，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是限制無(wú)節(jié)制的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張及將融資平臺(tái)多種“隱性”負(fù)債方式“顯性化”。

　　“此前一提到地方政府債務(wù)問(wèn)題，就籠統(tǒng)把經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目債務(wù)也涵蓋在內(nèi)，其實(shí)這部分可以通過(guò)項(xiàng)目收益化解掉，應(yīng)該與政府信用隔離開(kāi)來(lái)。”江蘇省鎮(zhèn)江市國(guó)資委副書記于文豐在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採(cǎi)訪時(shí)表示。

　　中債資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部葉楓表示，考慮到監(jiān)管層政策導(dǎo)向，我們可以預(yù)期未來(lái)地方政府將通過(guò)注入更多市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性資産或採(cǎi)取“政府購(gòu)買”、“撥付改租賃”等更加市場(chǎng)化的支援方式將融資平臺(tái)改造為能獲取穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的“特殊實(shí)體”，用來(lái)發(fā)行項(xiàng)目收益類債券。葉楓認(rèn)為，在監(jiān)管部門“市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)性”原則指引下，將融資平臺(tái)改造為發(fā)行項(xiàng)目收益類債券的“特殊平臺(tái)”將是地方政府另一條規(guī)範(fàn)化直接融資渠道。

　　探索

　　借PPP模式引入社會(huì)資本

　　除通過(guò)債券融資引入市場(chǎng)資金之外，市政建設(shè)也希望引入社會(huì)資本的管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，在這樣的背景下，財(cái)政部在今年力推PPP模式。

　　PPP模式即公私合作制，是指政府和企業(yè)之間為提供公共産品和服務(wù)、基於具體項(xiàng)目的合作融資模式，適用於具有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。其具有三大特徵：一是夥伴關(guān)係，二是利益共用，三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP的應(yīng)用範(fàn)圍很廣泛，既可以用於基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，如水廠、電廠、地鐵、道路等，也可以用於很多非盈利性設(shè)施的建設(shè)，如醫(yī)院、學(xué)校等。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，要解決城鎮(zhèn)化的資金需求，債務(wù)融資之外，可以考慮PPP模式。P P P模式可以卸掉財(cái)政資金背上的“重負(fù)”，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本併發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。

　　據(jù)悉，財(cái)政部此前正對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選，其中收益性項(xiàng)目或?qū)⒆鳛镻PP模式的推廣重點(diǎn)。王保安説：“對(duì)存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，儘快篩選出合適的項(xiàng)目先行先試。”目前，PPP模式正在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)。

　　值得注意的是，PPP絕非萬(wàn)靈藥，如果不妥善設(shè)計(jì)和實(shí)施，可能給地方政府帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。“技術(shù)不規(guī)範(fàn)、商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制缺失、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等一系列因素都可能造成PPP項(xiàng)目失敗。”亞洲開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)中尾武彥此前接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採(cǎi)訪時(shí)表示。

　　“對(duì)PPP模式的評(píng)價(jià)不能一概而論，只有在政府與民營(yíng)資本企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏的前提下，PPP才是一種好的模式。”吳曉東表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建設(shè)資金與高效的運(yùn)營(yíng)管理，政府不缺的是風(fēng)險(xiǎn)小、現(xiàn)金流穩(wěn)定的公共項(xiàng)目；另一方面，社會(huì)資本也希望投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，這剛好是政府所擁有的。“PPP本身是不能實(shí)現(xiàn)這種雙贏的，只有通過(guò)公平、公正、公開(kāi)的招標(biāo)，在充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下，才能實(shí)現(xiàn)有效率的PPP模式。”他説。