審計(jì)法實(shí)施條例修訂徵求意見結(jié)束

　　政府性債務(wù)擬法定為例行審計(jì)內(nèi)容

　　專家稱審計(jì)機(jī)關(guān)許可權(quán)職責(zé)顯著擴(kuò)大，審計(jì)體制有重大改進(jìn)

　　《國務(wù)院關(guān)於修改〈中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例〉的決定(徵求意見稿)》于7月9日結(jié)束徵求意見。

　　在徵求意見稿中，擴(kuò)大了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、許可權(quán)，對審計(jì)體制做出很大改進(jìn)。其中最大的亮點(diǎn)、引發(fā)最多關(guān)注的當(dāng)屬將政府性債務(wù)依法明確納入審計(jì)的規(guī)定。專家認(rèn)為，政府性債務(wù)審計(jì)的“法定”意味著其將成為例行審計(jì)內(nèi)容，預(yù)算和審計(jì)齊頭並進(jìn)有利於債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防範(fàn)和管理。

　　進(jìn)展

　　政府性債務(wù)審計(jì)“法定”常規(guī)化

　　2013年政府性債務(wù)審計(jì)“風(fēng)暴”席捲全國，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過20.69萬億元。這是我國首次摸清政府債務(wù)底數(shù)，此後社會各界一談到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必會引用審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)，政府性債務(wù)審計(jì)的重要性和必要性已深入人心。

　　伴隨著今年預(yù)演算法三審擬對地方發(fā)債適度“開閘”，一些專家認(rèn)為，不光要對地方舉債“開明渠”，更應(yīng)該修好“防火牆”防範(fàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　此次審計(jì)法實(shí)施條例的徵求意見稿在“審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)”一章中新增了“審計(jì)機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)的舉借、使用、償還、管理以及風(fēng)險(xiǎn)管控情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這意味著，政府債務(wù)審計(jì)從國務(wù)院特別組織的一次性審計(jì)變?yōu)椤胺ǘā钡某Ｒ?guī)化審計(jì)，納入審計(jì)部門例行監(jiān)督的職責(zé)範(fàn)圍。

　　“需要注意的是，常規(guī)化的債務(wù)審計(jì)不一定是全國大規(guī)模的債務(wù)審計(jì)，可以在每一項(xiàng)審計(jì)中都特別關(guān)注政府性債務(wù)審計(jì)這個(gè)內(nèi)容。”一位審計(jì)系統(tǒng)的工作人員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者“比如在財(cái)政審計(jì)中可以包含債務(wù)審計(jì)，在領(lǐng)導(dǎo)幹部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中也可以關(guān)注債務(wù)審計(jì)；在審計(jì)署組織的審計(jì)工作中有全國的債務(wù)審計(jì)，在地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作中也應(yīng)有債務(wù)審計(jì)內(nèi)容。這將是每年都會涉及的一項(xiàng)經(jīng)常性審計(jì)內(nèi)容，但並不代表每年都搞全國大規(guī)模的審計(jì)。”

　　審計(jì)署特約審計(jì)員王雍君接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採訪時(shí)表示：“審計(jì)的焦點(diǎn)是財(cái)政審計(jì)，因?yàn)樨?cái)政審計(jì)是和公共利益關(guān)係最為密切的部分。我國審計(jì)的範(fàn)圍雖然比較寬，但是其核心過去是、現(xiàn)在是、未來也將是財(cái)政審計(jì)。由於政府性債務(wù)也屬於公共資金範(fàn)疇，所以財(cái)政審計(jì)覆蓋的範(fàn)圍當(dāng)然應(yīng)該包括政府債務(wù)，政府性債務(wù)當(dāng)然應(yīng)該依據(jù)法律來管理、審計(jì)。”

　　在王雍君看來，債務(wù)管理有一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是審計(jì)，把債務(wù)管理納入法治軌道進(jìn)行審計(jì)，債務(wù)管理就能有一個(gè)重要的制度支撐。“債務(wù)管理要有效，一要靠預(yù)算，二要靠審計(jì)。”王雍君稱，“債務(wù)管理納入預(yù)算這個(gè)提法早就有了，財(cái)政部等相關(guān)部門也一直在推動，但這還是不夠的，債務(wù)還要納入法制化、常規(guī)化的審計(jì)軌道，預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)事前的控制，審計(jì)大多是強(qiáng)調(diào)事後的問責(zé)。只有預(yù)算和審計(jì)齊頭並進(jìn)，債務(wù)管理才能到位。”

　　方向

　　實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

　　除了廣受關(guān)注的政府性債務(wù)依法明確納入審計(jì)範(fàn)圍，此次審計(jì)法實(shí)施條例的修改還將多項(xiàng)內(nèi)容明確納入審計(jì)監(jiān)督，補(bǔ)充和完善了具體審計(jì)職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

　　中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者採訪時(shí)稱，此次審計(jì)法實(shí)施條例修改的意義非常重大，解決了很多以前遺留的問題。在他看來，條例的修改很有前瞻性。“應(yīng)該説是預(yù)見到《預(yù)演算法》會對地方政府債務(wù)‘開閘’，所以此次將政府性債務(wù)審計(jì)明確納入例行監(jiān)督範(fàn)圍，另外按照十八屆三中全會的要求，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對土地、礦藏、水流等國有資源管理使用的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”本次徵求意見稿還新增了對宏觀調(diào)控措施的審計(jì)規(guī)定，要求“審計(jì)機(jī)關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門貫徹落實(shí)國家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”汪德華告訴記者：“以往人們認(rèn)為審計(jì)主要是看公共資金是否合法合規(guī)。但是從國際經(jīng)驗(yàn)看，審計(jì)最根本的是關(guān)心政策實(shí)施是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。在這方面，此次修改強(qiáng)調(diào)對政策的審計(jì)，這擴(kuò)大了審計(jì)的範(fàn)圍，也增加了審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任。”

　　“在增加了新的審計(jì)內(nèi)容和責(zé)任的同時(shí)，徵求意見稿也增加了審計(jì)機(jī)關(guān)的許可權(quán)和所能控制的資源，比如要進(jìn)行政策審計(jì)，就必須有熟悉政策的專業(yè)人員。”汪德華稱。

　　為了確保審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)，徵求意見稿規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保證審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需人力和經(jīng)費(fèi)，併為審計(jì)機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的工作條件。為了排除對審計(jì)工作的干擾，徵求意見稿明確了其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料的範(fàn)圍。同時(shí)，對有關(guān)單位配合聯(lián)網(wǎng)審計(jì)提出了明確要求。同時(shí)，規(guī)定“各地方、部門和單位不得給審計(jì)工作設(shè)置障礙和禁區(qū)，不得制定限制向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供資料、電子數(shù)據(jù)和開放電腦資訊系統(tǒng)查詢許可權(quán)的規(guī)定。”

　　“審計(jì)法實(shí)施條例修改的背景是十八大以後，黨中央國務(wù)院對審計(jì)工作提出許多新的要求和指示，包括審計(jì)監(jiān)督要全覆蓋、審計(jì)要發(fā)揮六大作用等。通過修訂進(jìn)一步明確相關(guān)要求，審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)許可權(quán)一定程度有所擴(kuò)大。”一位審計(jì)系統(tǒng)工作人員告訴記者。

　　意義

　　審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)“縱向”聯(lián)繫強(qiáng)化

　　對於徵求意見稿中涉及的上下級審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)係問題，在汪德華看來，則是對審計(jì)體制做出了很大改進(jìn)。

　　國務(wù)院法制辦在《國務(wù)院關(guān)於修改〈中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例〉的決定(徵求意見稿)》中進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化了上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。徵求意見稿的説明指出，各級審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要接受本級人民政府行政首長的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還要接受上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)規(guī)定地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先徵得上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的同意。

　　汪德華認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定對於上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)係做出了新的規(guī)定，涉及審計(jì)體制的重大改進(jìn)。“以往的法律規(guī)定中，籠統(tǒng)説審計(jì)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)具有指導(dǎo)的義務(wù)和權(quán)力，而此次修改稿對上級審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力做出了很詳細(xì)的規(guī)定。以前下級審計(jì)機(jī)關(guān)的正職和副職的任命，是徵求上級機(jī)關(guān)的意見，只是作為參考，而現(xiàn)在必須要徵求上級審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，不同意就不能通過，這實(shí)際上是很大的變化。”

　　徵求意見稿還規(guī)定，上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，檢查考核下級審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，建立健全工作報(bào)告、述職等制度。汪德華認(rèn)為，下級審計(jì)機(jī)關(guān)向上級審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送工作材料，上下級審計(jì)機(jī)關(guān)之間關(guān)係的細(xì)化、明確，其影響是非常大的。

　　國務(wù)院法制辦在對徵求意見稿的説明中提到，進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是為了貫徹落實(shí)《憲法》、《審計(jì)法》規(guī)定的地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。而這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在專家看來，與此前相比，弱化了審計(jì)機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)卣臋M向聯(lián)繫，強(qiáng)化了審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的縱向聯(lián)繫，是為了使審計(jì)機(jī)關(guān)在開展工作時(shí)少受當(dāng)?shù)乩娴臓拷O和影響，使審計(jì)機(jī)關(guān)更具獨(dú)立性。（記者 趙婧）