“十二五”時期農(nóng)民工市民化的核心在於綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度成本，從而提升其在城鎮(zhèn)定居的能力和意願。
農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村而主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)産業(yè)、依靠工資收入生活的勞動者。2009年，全國農(nóng)民工總量為2．30億人，其中離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)6個月以上的外出農(nóng)民工1．45億人；外出農(nóng)民工佔城鎮(zhèn)人口的23．4％，為我國46．6％的城鎮(zhèn)化率貢獻了10．9個百分點。促進這一隻在統(tǒng)計意義上為城鎮(zhèn)人口的群體能夠真正融入城市社會，是“十二五”乃至今後一段時期內(nèi)提高我國城鎮(zhèn)化品質(zhì)的核心任務(wù)。
一、農(nóng)民工市民化的核心是獲得與城市原居民同等的公共服務(wù)
發(fā)展中國家城市化的歷史表明，進城農(nóng)民職業(yè)與社會身份的分離在其他國家同樣存在，但分離方式與我國不同。以巴西為代表的拉美國家表現(xiàn)為進城農(nóng)民居住地域為城市，且逐步享有城市教育、衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)，但缺乏相應(yīng)的城鎮(zhèn)就業(yè)機會和崗位；埃及開羅大量“城市鄉(xiāng)民”的存在，表明非洲城市化也存在類似現(xiàn)象。我國的“農(nóng)民工人”與其他發(fā)展中國家的“城市鄉(xiāng)民”形成了從字面到內(nèi)涵上的對照，表現(xiàn)為職業(yè)非農(nóng)化而難以在城市定居。從這個意義上説，我國的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民在進入城市實現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式轉(zhuǎn)變的過程，即實現(xiàn)職業(yè)與社會身份的雙轉(zhuǎn)變。
在我國，農(nóng)民工實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)換有兩種途徑：一是將其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；二是無論其為何種戶口而給予其與城市居民平等的勞動就業(yè)、子女義務(wù)教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房補助等待遇，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務(wù)覆蓋于農(nóng)民工。“十二五”時期促進農(nóng)民工市民化應(yīng)是兩者同時推進，但重點在於後者。這基於以下兩個原因：其一是城鄉(xiāng)戶口各有其所附帶的權(quán)利（農(nóng)業(yè)戶口附帶著土地權(quán)利及計劃生育權(quán)利），當兩者利益比較差異較小時，城鎮(zhèn)戶口吸引力不大，小城鎮(zhèn)戶口對於農(nóng)民的吸引力以及城市戶口對於近郊農(nóng)民的吸引力就均在下降；其二是城鄉(xiāng)戶口附帶福利之間差異過大時，城市戶口短期內(nèi)難以完全放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。兩種情況都不利於農(nóng)民工進城生活。因此，在繼續(xù)向建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度這一戶籍制度改革方向努力的同時，“十二五”時期農(nóng)民工市民化的核心在於綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度成本，從而提升其在城鎮(zhèn)定居的能力和意願。目前依附於我國城鎮(zhèn)戶籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育（義務(wù)教育、職業(yè)教育補貼）、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會保障和住房保障。“促進農(nóng)民工市民化”可以理解為通過制度創(chuàng)新和政策設(shè)計，糾正這些公共服務(wù)供給中的市場失靈和政府失靈，使農(nóng)民工得以享有這些公共服務(wù)的過程。
二、“十二五”時期農(nóng)民工市民化面臨的制約因素
（一）城市公共服務(wù)供給能力不足
改革開放後，擴大經(jīng)濟産出規(guī)模在城市政府目標函數(shù)中的地位超過社會福利、公平等其他因素，因而城市政府在公共品的投資上偏向於能夠提高地區(qū)經(jīng)濟能力生産性基礎(chǔ)設(shè)施，對於生活公共品提供等社會職能只是在進入新世紀後才得以不斷強化。加之城市社會保障、教育、衛(wèi)生、住房保障等公共服務(wù)的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃和提供，在對本市城鎮(zhèn)戶籍人口尚存在歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模進城農(nóng)村人口存在困難。這在農(nóng)民工集中流入?yún)^(qū)，即東南沿海地區(qū)的新興城市中更為突出。
（二）城市公共服務(wù)供給意願不足
我國目前基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次較低，以地方為主的基本公共服務(wù)供給模式，強化了滿足公民權(quán)利的公共服務(wù)供給區(qū)域化和地方化格局。而教育、就業(yè)扶持和公共衛(wèi)生等公共品具有外部性，流入城市無意為其他地區(qū)“做嫁衣”，在供給能力有限的情況下更是如此。城市政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的意願往往因隸屬關(guān)係的遠近而遞減，即首先解決本市農(nóng)村進入城區(qū)務(wù)工人員，其次是本省的農(nóng)民工，外省農(nóng)民工排在最後。
（三）未形成農(nóng)民工市民化投入的政府間分擔機制
國家對農(nóng)民工問題高度重視，但從目前看，中央和地方的分擔機制尚未形成，實際的投入責任大多落在了地方（公共服務(wù)方面）、企業(yè)和個人（社會保障方面）肩上。
（四）農(nóng)村土地資本化對農(nóng)民工市民化的支援有待加強
日本及我國臺灣地區(qū)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)“體面的城市化”，重要原因之一在於農(nóng)村土地資本化為農(nóng)村人口城市化提供了支援。這類國家或地區(qū)或者是農(nóng)民自己通過農(nóng)村土地和住宅的變現(xiàn)，或者是政府將土地增值收益建設(shè)經(jīng)濟適用住房，從而基本解決了進城農(nóng)民的居住問題，使得經(jīng)濟發(fā)展所帶來的土地增值收益成為農(nóng)民進入城市的重要資本。我國在如何借鑒這些有益經(jīng)驗，探索適合我國國情的農(nóng)村建設(shè)用地資本化，特別是將資本化的收益切實用於提高對農(nóng)民工的公共服務(wù)水準，支援農(nóng)民工入城定居等方面還需加強。
（五）城市管理機制與社會結(jié)構(gòu)變化不相適應(yīng)
大量農(nóng)民工及其家屬進入城市生活，使得城市利益主體更加多元化和多層化，如何形成包括農(nóng)民工在內(nèi)的不同階層居民利益保障機制，成為我國城市發(fā)展中具有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實命題。特別是作為外來者的農(nóng)民工，如果長期缺乏制度性參與的利益保障機制，非制度化參與方式（抵制性參與、過激參與乃至暴力參與等）就在所難免，這勢必對城市社會安定帶來威脅。
三、“十二五”時期農(nóng)民工市民化的思路
（一）因群分類地將公共服務(wù)延伸于農(nóng)民工
根據(jù)農(nóng)民工進入城市就業(yè)時間長短以及工作穩(wěn)定性的高低，大體可以將農(nóng)民工劃分為進城時間不長，以及進城較長且就業(yè)穩(wěn)定者兩大群體。城市居民所享有的公共服務(wù)雖然在規(guī)模不同的城市水準會不盡相同，但可分為公共品和準公共品兩類，公共衛(wèi)生和計劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持等公共品性質(zhì)更加突出；而社會保障和住房保障等具有準公共品性質(zhì)。將農(nóng)民工的兩大群體與城市居民公共服務(wù)兩大類相對應(yīng)，則公共衛(wèi)生和計劃生育、子女義務(wù)教育和就業(yè)扶持應(yīng)降低所覆蓋農(nóng)民工的條件要求，儘量實現(xiàn)對於兩大群體的全覆蓋。社會保障中的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險與用人單位建立勞動關(guān)係的農(nóng)民工應(yīng)該可以得到，且主要由企業(yè)和個人承擔，政府支出壓力並不大，而社會保障中的最低生活保障以及住房保障，則需要將農(nóng)民工在城市就業(yè)年限較長、工作穩(wěn)定性較高等作為是否覆蓋的條件。
（二）利用過渡性制度安排提高公共服務(wù)覆蓋水準
實施了40餘年的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使我國城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不僅表現(xiàn)于收入之間，也表現(xiàn)為公共服務(wù)方面，即在城鄉(xiāng)之間在社會發(fā)展水準上形成了巨大鴻溝。在加強城市公共服務(wù)能力，努力把城市公共服務(wù)體系延伸到農(nóng)民工，使其享受到城市原居民服務(wù)的同時，“十二五”時期也需要根據(jù)城市公共服務(wù)能力，強調(diào)公共服務(wù)提供的“可承受性”，需要根據(jù)農(nóng)民工收入低、流動性強等特點，提高公共服務(wù)的“可得性”，或者説是先彌補制度的缺失，然後逐漸縮小“新”“老”市民之間的差距。由此，一些過渡性制度安排就成為特定發(fā)展階段下的“次優(yōu)”選擇，如針對農(nóng)民工的簡易住房建設(shè)等。
（三）對跨省流動農(nóng)民工在就業(yè)地市民化給予關(guān)注
從“十一五”時期的情況看，外出務(wù)工農(nóng)民51％為跨省流動，跨省流動主要方向是東部地區(qū)。根據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，假設(shè)跨省流動者與全部外出務(wù)工者流向東部地區(qū)的比例相同，則約1／3外出務(wù)工者，即約有4500萬流向東部地區(qū)。“十二五”時期，隨著中西部地區(qū)工業(yè)化步伐可能會因此加快，吸納本地區(qū)農(nóng)民工的能力會有所增強。但東部地區(qū)二、三産業(yè)的就業(yè)彈性高於中西部地區(qū)，即使東部地區(qū)産業(yè)升級戰(zhàn)略取得成效，由於生産性服務(wù)業(yè)仍將進一步帶動生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對較高的就業(yè)彈性使得“十二五”時期跨省流動且向東部地區(qū)流動的農(nóng)民工規(guī)模可能不會明顯下降。
四、“十二五”時期促進農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新
（一）加大中央政府對於跨省流動農(nóng)民工在就業(yè)地市民化的支援力度
近年來中央政府不斷加大財政投入力度以支援地方政府改善農(nóng)民工的待遇，如中央財政2009年下?lián)芰诉M城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女接受義務(wù)教育獎勵資金20億元，專項用於接收農(nóng)民工子女的城市義務(wù)教育階段學校補充公用經(jīng)費和改善辦學條件，東南沿海農(nóng)民工流入較多的省區(qū)成為主要補助地區(qū)。“十二五”時期，可以以此為基礎(chǔ)形成中央加大對於跨省遷移農(nóng)民工集中地區(qū)穩(wěn)定、長效的財政轉(zhuǎn)移支付制度。手段可以是中央對地方政府加大在解決農(nóng)民工公共服務(wù)方面的專項轉(zhuǎn)移支付力度。重點是加強公共衛(wèi)生和計劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持以及住房保障對於勞動力流入地區(qū)的補助。原因在於前三項為公共品性質(zhì)突出，目前以新生代為主體的農(nóng)民工，對生殖健康和計劃生育服務(wù)以及就業(yè)扶持壓力增大，而且新生代農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)預(yù)示著將有相當規(guī)模隨遷子女在“十二五”期間進入義務(wù)教育階段，對於義務(wù)教育的需求也相應(yīng)較大；保障性住房建設(shè)成本較高，地方政府支出壓力較大。社會保障領(lǐng)域在我國屬於準公共服務(wù)領(lǐng)域，且從目前看大量年輕農(nóng)民工在工作城市參保，實際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻，因此社會保障領(lǐng)域可以不在中央補助範圍。具體方式可有幾種選擇：一是按所産生經(jīng)費的一定比例進行補助。根據(jù)流入地解決非本省農(nóng)民工子女進入公辦學校免費接受義務(wù)教育人數(shù)、享受住房保障制度的人數(shù)進行獎勵性補助。中央補助數(shù)額可按服務(wù)跨省農(nóng)民工所産生經(jīng)費的1／4——1／3進行補助；二是按每個服務(wù)人數(shù)或提供服務(wù)水準進行固定數(shù)額補助，如可按農(nóng)民工保障性住房建設(shè)單位面積成本進行補助；三是區(qū)分領(lǐng)域，按提供公共服務(wù)的某項類別進行補助，如在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面，專項對地方教育的公用經(jīng)費進行補助。
（二）促進農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新
一是探索跨省的城市建設(shè)用地與非本省外來人口增加掛鉤辦法。二是探索農(nóng)村宅基地資本化模式。按照國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，在此基礎(chǔ)上，鼓勵一些地方繼續(xù)採取出讓、作價出資、作價入股、抵押和置換等方式，進行農(nóng)村宅基地資本化的探索，並及時總結(jié)經(jīng)驗供其他地區(qū)借鑒參考，以提高農(nóng)民工進城定居的經(jīng)濟能力。
（三）加強城市治理
我國的城市治理模式可進行多方面的探索：一是可考慮降低農(nóng)民工參加選舉的限制。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，凡在城市居住一年以上、戶口不在本市的農(nóng)民工，取得戶口所在地證明後，可在居住社區(qū)進行選民登記，依法參與選舉活動。從一些城市的實踐看，可以降低農(nóng)民工參加務(wù)工地選舉的年限時間，以調(diào)動其參與選舉的積極性。對於被選舉權(quán)仍可加以一定的務(wù)工或居住年限的限制。二是構(gòu)建以社區(qū)為依託的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，提高公共服務(wù)的針對性和覆蓋率。三是促進農(nóng)民工的自助管理。包括允許農(nóng)民工成立公開的自助性組織，如維權(quán)組織、資訊仲介組織或法律服務(wù)組織等，政府加強對其的監(jiān)管和引導，使其成為政府加強治安、消防、計生、環(huán)保管理的有效渠道。四是參照工資集體協(xié)商機制，對於事關(guān)農(nóng)民工在城市生活的重大問題，建立政府與農(nóng)民工的對話、溝通與協(xié)商機制。(申兵)
（作者單位：國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）