民主政治要通過改革實現(xiàn) 核心是建制衡機制

　　中央黨校研究室副主任周天勇指出，行政體制改革的核心是要建立起人大和政府之間的制衡關(guān)係。他認(rèn)為，所謂的政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離，是對十七大二中全會的一個誤讀。行政體制改革不應(yīng)是政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開，而是行政體制要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督這樣一個大的框架下進(jìn)行改革，更多要交給人大政協(xié)。

民主政治就是要通過改革來實現(xiàn)

--- 專家解析《攻堅：十七大後中國政治體制改革研究報告》

　　　民主政治就是要通過改革來實現(xiàn)，改革肯定是要有一個計劃的，沒有計劃沒有方案更是什麼都幹不了　　

　　在北京萬聖書園等主要書店，《攻堅：十七大後中國政治體制改革研究報告》正排在新書推薦的首位，不時有讀者向店員直呼其名地詢問、購買。而在兩周前，這本成稿于2006年12月初，在去年10月十七大召開期間就已由新疆生産建設(shè)兵團出版社印刷出版的書，還很難在書店找到。這本被外界評價為勾畫了中國“政治改革具體路線，包括限制中共的權(quán)力、擴大公民、記者、宗教信徒和人大代表的權(quán)利等”的報告，共366頁，由一章總論和十個政治體制改革研究報告組成，明確回答了在中國推進(jìn)政治體制改革應(yīng)“改什麼、怎麼改”。十個研究報告涉及當(dāng)下政治體制改革的方方面面，包括中共執(zhí)政能力建設(shè)、人大制度的改善、政協(xié)體制改革、立法民主化、行政體制的改革、財政預(yù)算改革、中央與地方關(guān)係、司法體制以及民間組織與宗教等。書中肯定了過去30年中國所採取的漸進(jìn)式改革方式，建議未來一段時間政治體制改革的目標(biāo)鎖定在“那些阻礙經(jīng)濟協(xié)調(diào)運作、市場有序發(fā)展、社會充分發(fā)育的政治體制部分”。

　　同時，《攻堅》一書認(rèn)為，中國經(jīng)濟政治體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟、從低水準(zhǔn)民主法制化程度轉(zhuǎn)向較高水準(zhǔn)的政治民主，“至少需要60年左右的時間”，並給出一個完成中國政治經(jīng)濟體制改革的“三步走”方案，提到從2021年到2040年，進(jìn)一步完善第二階段形成的民主政治制度框架，形成一個“中等發(fā)達(dá)的成熟的民主和法治的現(xiàn)代化國家”。就此，本刊記者專訪了本書總撰稿、中央黨校研究室副主任周天勇和中央黨校黨建教研部主任王長江。

　　有趣的是，周天勇是一位研究經(jīng)濟的學(xué)者，他認(rèn)為用經(jīng)濟學(xué)思維來研究政治體制改革，主要是“考慮能不能操作，代價多大，有沒有風(fēng)險，有沒有不確定性”，這份研究報告的目標(biāo)函數(shù)，正是“一定要朝民主與法制國家前進(jìn)，又能不付出國家不安全不統(tǒng)一的代價”。

　　報告更注重可行性

　　《瞭望東方週刊》：中央黨校的身份比較特殊，作為黨校教授，你們撰寫的這部報告是代表黨政部門的聲音還是純粹學(xué)者的觀點？

　　王長江：黨校的對象不一樣，是廣大中高層領(lǐng)導(dǎo)幹部，研究時更多考慮了他們的想法和報告的可行性。和一般純理論研究者做出來的不一樣，後者是從理論上建立一種模式，講應(yīng)然。我們還要講實然，和現(xiàn)實貼得比較近。中國現(xiàn)在這種體制下，改革靠誰來推動，得靠手中掌握著權(quán)力的人。我們研究的起點認(rèn)識是，不願意推動改革的既得利益者畢竟是少數(shù)。基於這一點，我們更多從他們的角度去考慮問題。我們還沒有得到?jīng)Q策層關(guān)於這本書的反饋。

　　《瞭望東方週刊》：媒體報道時直接把你們的30年政治時間表作為大標(biāo)題，你覺得時間表是本書的最大成果嗎？如果不是，你怎麼概括本書的最主要成果？

　　王長江：不覺得。最大成果主要是回答了在現(xiàn)有條件下能不能搞民主的問題。至於怎麼搞，只是提供了一種思路，別人也可以從不同的邏輯框架思考，我們只是設(shè)計時參考進(jìn)來的因素多一些，力求增強其可行性。

　　《瞭望東方週刊》：你覺得我國政治改革的方向是什麼？

　　王長江：抽象一點，方向就是民主，也是所有政治體制改革要解決的問題。如果搞了半天，還是不民主，比較集中，導(dǎo)致權(quán)力失控，這是最要命的。大家都認(rèn)為權(quán)力是人民的，關(guān)鍵怎麼是人民的。權(quán)力運作起來，必須解決如何既有活力，又能實現(xiàn)老百姓的利益、願望和要求，在受約束和有效使用兩者之間做一個科學(xué)的權(quán)衡。

　　《瞭望東方週刊》：黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)係是怎樣的？

　　王長江：根本的還是人民民主。民主的前提是利益，有利益才有民主。黨內(nèi)民主是借用了民主的概念，講的是讓黨內(nèi)各種意見和建議充分表達(dá)，讓黨更有代表性，讓更多的黨員參與到?jīng)Q定黨的事務(wù)中去。真正意義上的民主，還是人民民主。
　　

　　政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離是一種誤讀

　　《瞭望東方週刊》：如今，人們都在談可問責(zé)的政府，而各級政府現(xiàn)在還是向上負(fù)責(zé)多於向下負(fù)責(zé)。對於這個方面的扭轉(zhuǎn)是政府改革的方向嗎？ 

　　周天勇：對，政府問責(zé)機制的建立一定是人民代表大會代表人民來問責(zé)政府，而不是上級問責(zé)下級。上級問責(zé)也是一種方式，必要時這兩種問責(zé)方式都可以存在。

　　《瞭望東方週刊》：你前面介紹説這個報告裏所有的方案都是為實現(xiàn)2002－2020年這一階段的目標(biāo)來進(jìn)行描述的？

　　周天勇：按照輕重緩急，根據(jù)改革側(cè)重點的不同又可分為“三個子階段”---行政管理體制改革、權(quán)力制衡機制建立以及公民社會的成熟。

　　行政管理體制改革肯定是重中之重，政府把整個社會管得沒有活力，沒有創(chuàng)造力，沒有創(chuàng)業(yè)動力，就業(yè)困難，這樣是非常可怕的。行政體制怎麼改？行政機構(gòu)作為一個切入點，還得人大制約它，同時也要考慮與行政體制改革相關(guān)的其他方面的改革，要不改來改去還是改不動，或者改不好。其實行政體制改革和其他改革是相關(guān)的，核心還是要建立起人大和政府之間的制衡關(guān)係。比如説立法，重大事情是人民代表大會來決定，但現(xiàn)在很多收費審查權(quán)力都來自於部門立法，我們行政體制改革很關(guān)鍵的一個就是立法要從政府逐步轉(zhuǎn)到人大。這也牽涉到權(quán)力制衡機制的建立，比如説把人大代表從幾千人變?yōu)閹装偃耍舜蟠韺Ｂ毣@個沒有一段時間，馬上變是不可能的，但政府的一部分立法權(quán)交到人大是可以較快做到的。最重要的是財政預(yù)算制度，現(xiàn)在很多政府部門自己收錢自己花錢，政府許多機構(gòu)都成了稅務(wù)部，我覺得要把這條廢掉。

　　《瞭望東方週刊》：行政權(quán)力要有效率，就一定是自上而下的，最好只有一個中心，在這個意義上，行政權(quán)力內(nèi)部的制衡是沒有多大意義的。那麼請介紹一下你們報告中所説的權(quán)力制衡指的是什麼。

　　周天勇：所謂的政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離，是對十七大二中全會的一個誤讀。成立一個交通部，難道還要成立一個交通決策委員會嗎？再成立一個交通監(jiān)管委員會，一個部變成三個，機構(gòu)比原來還大了。行政體制改革不應(yīng)是政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開，而是行政體制要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督這樣一個大的框架下進(jìn)行改革，更多要交給人大政協(xié)。

　　但是政府內(nèi)部還是免不了會有執(zhí)行過程的決策，不可能大方向定了，小的具體問題決策起來還要拿到人大。還有政府對企業(yè)的監(jiān)督、對市場的監(jiān)管，這個大概也不能拿到人大。

　　民主政治就是要通過改革來實現(xiàn)

　　《瞭望東方週刊》：有人批評你們的政改報告，甚至有人説是“黨主立憲”。

　　王長江：要從中國實際出發(fā)思考改革，一是不搞民主肯定不行，二是搞民主不能拋開現(xiàn)狀，從零開始。這不是對黨有沒有利的問題，關(guān)鍵是對老百姓有沒有利。從零開始，老百姓不受損失我不相信，黨是掌權(quán)的黨，出了事，最後倒楣的都是老百姓。既然執(zhí)政黨決意改革，就應(yīng)該可以想另外的辦法，探索一些可行性方案。況且一個政黨也不是鐵板一塊，並非都是既得利益者，也有很多不同層次的訴求，代表的階層越廣，訴求也越廣，內(nèi)部也可以形成互動。《望東方週刊》：改革以來，黨政分開一直是改革的一個方向，但最近似乎提得少了，這是為什麼？黨政分開還是以後改革的主要方向嗎？

　　王長江：“黨政分開”這個概念，各人有各人的理解，容易導(dǎo)致歧義，大家都説這個詞，其實不是一個意思，等於慢慢就淡化掉了。我覺得比較準(zhǔn)確的意思是説按照政黨和政府活動的各自規(guī)律來確定他們的職責(zé)、地位和作用。關(guān)鍵性的措施，説來説去還是民主，現(xiàn)在之所以會發(fā)生黨政不分的情況，就是因為黨政關(guān)係沒有按照民主所要求的基本規(guī)則去運作。比如授權(quán)方面，權(quán)力來源都是混亂的，民意上的和事實上的都不一致。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是清晰對等的。監(jiān)督若是缺乏民主，監(jiān)督也會變成以黨代政，黨政不分。黨政分開當(dāng)然是以後改革的主要方向。黨和政府是兩種不同類型的組織，黨還是不要和政府建立行政上的隸屬關(guān)係，搞成我下命令你執(zhí)行，違反權(quán)力運作的基本原則。

　　《瞭望東方週刊》：你是否認(rèn)為黨政關(guān)係最終要通過人大這個仲介來實現(xiàn)?

　　王長江：通過人大只是民主的一個途徑，還有好多途徑，應(yīng)該把參與決策的權(quán)利交給老百姓。十六大説“領(lǐng)導(dǎo)和支援人民當(dāng)家作主”，説的就是不能老像過去一樣代替人民當(dāng)家作主。

　　《瞭望東方週刊》：怎麼解決部門立法的問題，能否明確行政部門不得參與立法？

　　周天勇：你不讓參與也不行，但是立法形式要改變，比如第三方立法，請專家組立法，或者大家弄不同的幾個草案做比較。

　　我覺得現(xiàn)在立法有兩個問題，一個是不科學(xué)，立法首先要考慮後果、風(fēng)險，國外立法是要投入大量資金、當(dāng)一個重大課題研究預(yù)測的，而我們不少法律是很倉促就弄出來了；第二就是不民主，不民主就是部分立法是部門主導(dǎo)，原則性太強，人大通過，專家和大眾參與不夠，部門再出臺所謂的實施細(xì)則。因此，立的法要具體，否則到實施細(xì)則時各政府部門把私貨都塞進(jìn)去了。以後審批、收費、罰款、執(zhí)法、許可之類的一定要全部收到人大里，只有這樣才能把政府管住。

　　《瞭望東方週刊》：協(xié)商民主需要怎樣的制度化設(shè)計?它是不是意味著承認(rèn)社會利益主體的多元，承認(rèn)政府只是協(xié)商的一方？

　　周天勇：協(xié)商民主的前提是平等，大家平等地參與意見。這本報告裏的協(xié)商民主主要是指把政協(xié)改為一種協(xié)商民主的平臺。按照人口多少的民主解決不了所有問題，比如書裏提到的類似問題，資源稅問題，污染補償問題，地區(qū)性問題，轉(zhuǎn)移支付問題，必須得通過協(xié)商民主解決。以後真的搞成協(xié)商民主，政協(xié)委員也得選舉，政協(xié)委員人數(shù)也得減少。

　　《瞭望東方週刊》：如何吸收新興社會階層進(jìn)入到政治體制中來？僅僅依靠參政黨模式和政協(xié)體制是否充分？

　　王長江：可能也不能説是充分了，除了參政黨模式和政協(xié)體制外，還有一個執(zhí)政黨和民間社會組織直接打交道的模式，也是渠道之一。國外也是有的，包括政黨怎麼引導(dǎo)民間組織，建立起兩者的合作性關(guān)係。 

　　《瞭望東方週刊》：民主既然基於人類社會的自然流程，民主制度可否通過計劃完成？

　　周天勇：民主政治就是要通過改革來實現(xiàn)，改革肯定是要有一個計劃的，沒有計劃沒有方案更是什麼都幹不了。成天討論該不該民主，讓我説，你連收錢花錢都沒管住，你叫什麼人民民主？還是有一個政黨和政府主導(dǎo)的問題，畢竟這不是一種決定論，人還能在其中起很大作用。我個人覺得2020年之前把書裏的事幹完就很不錯了。真幹也能幹完，就看堅決不堅決，阻力有多大，也就是動力、壓力和阻力之間的博弈。(記者陳琛/北京報道)

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