韓 楊

　　糧食事關(guān)國計(jì)民生，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。我國始終高度重視糧食安全問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足世情國情糧情，確立“以我為主、立足國內(nèi)、確保産能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，提出“穀物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，為新發(fā)展階段保障國家糧食安全指明瞭方向。

　　2021年，我國糧食總産量達(dá)到6.83億噸，連續(xù)7年超過6.5億噸，口糧儲(chǔ)備長期保持在70%以上；保持耕地面積19.18億畝，糧食播種面積達(dá)17.64億畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9億畝左右。目前，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過61%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過72%，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實(shí)現(xiàn)良種全覆蓋和全程機(jī)械化，農(nóng)田有效灌溉面積超過10億畝，農(nóng)業(yè)綜合生産能力明顯提升，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水準(zhǔn)顯著提高，夯實(shí)了保障國家糧食安全的基礎(chǔ)。

　　保障糧食安全不能放鬆

　　我國在保障糧食安全上取得了歷史性成就，但也要居安思危，清醒認(rèn)識(shí)到保障糧食安全任何時(shí)候都不能放鬆。當(dāng)前，我國糧食供求緊平衡的格局沒有改變，結(jié)構(gòu)性矛盾尚未解決。國際形勢(shì)發(fā)生深刻複雜變化，加之長期以來世界糧食生産地區(qū)不平衡和國家間分配不均，全球糧食安全形勢(shì)不容樂觀。

　　維護(hù)國家安全，保障糧食安全極端重要。著眼中長期，保産能持續(xù)增長、保供給精準(zhǔn)有效任務(wù)艱巨。

　　從國內(nèi)看，我國糧食增産受到資源環(huán)境的剛性約束，現(xiàn)有耕地生産壓力較大，水資源分佈不均；依靠土地、勞動(dòng)力等要素投入的糧食生産成本增加，産量增速放緩，綠色農(nóng)産品增效有待提升；以科技創(chuàng)新支撐糧食增産能力不足，尤其是高性能農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備和油飼糧等高産品種育種等方面的關(guān)鍵核心技術(shù)亟待突破；農(nóng)民務(wù)農(nóng)獲得的經(jīng)營性收入低於工資性收入，種糧獲得的經(jīng)濟(jì)收益低於種植經(jīng)濟(jì)作物，一定程度上抑制了農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)積極性；財(cái)政支農(nóng)政策有待完善、支援方式有待優(yōu)化，農(nóng)村信貸、保險(xiǎn)支農(nóng)力度尚難以滿足涉農(nóng)産業(yè)發(fā)展實(shí)際需求；跨區(qū)域流通和儲(chǔ)備調(diào)控能力有待提升；政策性儲(chǔ)備對(duì)糧食供給端的調(diào)控空間收窄。

　　從國際看，隨著居民膳食結(jié)構(gòu)升級(jí)，我國對(duì)部分産需有剛性缺口的農(nóng)産品進(jìn)口依存度提高、進(jìn)口來源地趨向集中、進(jìn)口海運(yùn)通道相對(duì)單一，進(jìn)口成本增加；我國國際大糧商、跨國農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)數(shù)量較少且國際競爭力有待提高，對(duì)國際市場糧價(jià)定價(jià)議價(jià)能力不足。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幾對(duì)重點(diǎn)關(guān)係

　　從概念範(fàn)疇看，糧食的狹義概念是指包括小麥、稻穀、玉米等在內(nèi)的穀物、豆類和薯類；糧食的廣義概念包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農(nóng)産品和以這些農(nóng)産品為原料製成的副食品，是大食物範(fàn)疇。保障糧食安全，既要確保生産足夠數(shù)量的糧食，又要穩(wěn)定糧食供應(yīng)，還要確保糧食的可及性、可獲得性、可用性和供給穩(wěn)定性。保障糧食安全，在供給側(cè)，要保數(shù)量、保品質(zhì)、保多樣，穩(wěn)定增加有效供給；在需求側(cè)，要滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)食物的品質(zhì)需求、營養(yǎng)需求、健康需求，適應(yīng)人們膳食結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)的趨勢(shì)，推動(dòng)供需實(shí)現(xiàn)更高水準(zhǔn)動(dòng)態(tài)平衡。

　　在新發(fā)展階段更好保障糧食安全，應(yīng)站在維護(hù)國家安全的高度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幾對(duì)重點(diǎn)關(guān)係。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)係。既要抓好糧食生産，又要增強(qiáng)儲(chǔ)備和加工能力，延長糧食産業(yè)鏈條，發(fā)揮整體效應(yīng)，確保糧食生産和供應(yīng)穩(wěn)定。保障糧食總體安全，夯實(shí)安全發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)糧食産業(yè)高品質(zhì)發(fā)展。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部與外部的關(guān)係。既要立足國內(nèi)，統(tǒng)籌優(yōu)化佈局，確保重要農(nóng)産品特別是糧食供給，又要防範(fàn)化解國際環(huán)境、國際貿(mào)易規(guī)則等變化給國內(nèi)糧食安全帶來的負(fù)面影響，還要發(fā)揮積極作用，促進(jìn)全球農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)世界糧食安全。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)係。既要立足當(dāng)前，解決好糧食供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，又要著眼長遠(yuǎn)，把握好中長期糧食需求側(cè)的變化，增強(qiáng)供需的適配性、有效性。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關(guān)係。既要考慮糧食在生産、流通、供應(yīng)等方面面臨的傳統(tǒng)安全問題，又要兼顧國際上糧食能源屬性、金融屬性增強(qiáng)以及地緣政治變化等非傳統(tǒng)安全問題。

　　完善國家糧食安全保障體系

　　站在維護(hù)國家安全的高度保障糧食安全，一方面要樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，根據(jù)糧食安全保障目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)先保障口糧安全、飼料糧安全，滿足居民更高水準(zhǔn)的食物和營養(yǎng)需求，確保糧食和重要農(nóng)産品的自給率保持在合理區(qū)間，大食物觀的基礎(chǔ)仍然是糧食。另一方面要把提高農(nóng)業(yè)綜合生産能力放在更加突出位置，以穩(wěn)産保供的確定性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。統(tǒng)籌利用國際合作、貿(mào)易、投資等，確保糧食和重要農(nóng)産品進(jìn)口來源、進(jìn)口渠道、進(jìn)口供應(yīng)鏈的安全、穩(wěn)定、可控、可靠，加快構(gòu)建更高層次、更高品質(zhì)、更有效率、更可持續(xù)的國家糧食安全保障體系。

　　一是面向整個(gè)國土資源空間拓展食物資源開發(fā)路徑，做好藏糧于地、藏糧于技。統(tǒng)籌利用森林草地、江河湖海等國土資源空間，挖掘各類資源潛力，優(yōu)化空間佈局，拓展多元食物供給路徑；充分保護(hù)和利用現(xiàn)有耕地資源，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食産量的貢獻(xiàn)度；面向糧食生産全産業(yè)鏈配置科技資源，開展優(yōu)良種源和高性能農(nóng)機(jī)等方面的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，有序推動(dòng)生物育種技術(shù)研發(fā)和産業(yè)化應(yīng)用。

　　二是率先推進(jìn)糧食和重要農(nóng)産品主産區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，多措並舉促進(jìn)糧農(nóng)增收。要加大對(duì)糧食和重要農(nóng)産品主産區(qū)支援力度，加快補(bǔ)齊農(nóng)田水利建設(shè)短板；提高糧油主産區(qū)機(jī)械化水準(zhǔn)，推動(dòng)其率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要按照政策保本、經(jīng)營增效的思路，推動(dòng)糧農(nóng)增收，進(jìn)一步完善最低收購價(jià)政策和生産者補(bǔ)貼制度等，在政策托底的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮市場作用；發(fā)展壯大各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)民種糧積極性，提高主産區(qū)抓糧積極性。確保主産區(qū)、主銷區(qū)、産銷平衡區(qū)保面積保産量，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率。

　　三是加大財(cái)政金融支農(nóng)力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，提高糧食安全保障水準(zhǔn)。積極拓展和創(chuàng)新政策工具，逐步提高面向農(nóng)業(yè)的財(cái)政支援水準(zhǔn)，對(duì)重點(diǎn)農(nóng)産品需優(yōu)化支援結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大支援範(fàn)圍。一方面，要強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化研判的準(zhǔn)確性、前瞻性，提高農(nóng)業(yè)支援政策的針對(duì)性。準(zhǔn)確預(yù)判城鎮(zhèn)化、老齡化帶來的農(nóng)産品消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)一步完善重要農(nóng)産品支援政策。另一方面，要加快構(gòu)建既適應(yīng)金融市場規(guī)律又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要的農(nóng)村金融體系，發(fā)揮好政策性金融和政策性保險(xiǎn)的作用，擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)覆蓋面。

　　四是實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場結(jié)合，完善糧食流通與儲(chǔ)備體系。糧食流通與儲(chǔ)備體系是實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”。發(fā)揮好糧食儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，提高糧食宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域佈局，提高國家儲(chǔ)備吞吐調(diào)節(jié)的精準(zhǔn)性。同時(shí)，發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用，逐步形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的糧食收儲(chǔ)機(jī)制，還要加快推進(jìn)糧食流通現(xiàn)代化，強(qiáng)化糧食應(yīng)急保障體系，提升應(yīng)急保供能力。

　　五是順應(yīng)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，要滿足城鄉(xiāng)居民多元化、高品質(zhì)需求，提高糧食綜合供給能力。準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)變化帶來的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧口糧與重要農(nóng)副産品生産，提高供給體系的適配性、精準(zhǔn)性；推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生産，既要實(shí)現(xiàn)糧、油、肉、奶、果、蔬及水産品等的有效供給，也要促進(jìn)全鏈條節(jié)糧減損。另一方面，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生産結(jié)構(gòu)和區(qū)域佈局，創(chuàng)新種植模式，提高生産效率。發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)，注重區(qū)域間取長補(bǔ)短、協(xié)調(diào)高效發(fā)展。

　　六是提高統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場兩種資源的能力，持續(xù)推進(jìn)進(jìn)口多元化佈局和農(nóng)業(yè)走出去。用好兩個(gè)市場、兩種資源，加強(qiáng)國際、國內(nèi)市場聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)判，增強(qiáng)全球糧食産業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，同時(shí)，也要發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)多邊雙邊經(jīng)貿(mào)合作。持續(xù)優(yōu)化與全球主要糧源地的國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)短缺品種進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏的調(diào)控能力；持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)走出去，提升在農(nóng)資、農(nóng)化、産品、加工、物流、貿(mào)易等全産業(yè)鏈佈局的能力，提高國際市場議價(jià)能力，確保進(jìn)口糧食和重要農(nóng)産品的穩(wěn)定性和可靠性；利用各類合作平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易投資合作；參與推動(dòng)全球糧農(nóng)治理，對(duì)於人口大國、廣大發(fā)展中國家，要攜手推動(dòng)糧食國際貿(mào)易暢通，推動(dòng)糧食安全公共儲(chǔ)備合情合理合規(guī)，為我國發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境。

　　（作者係國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任、研究員）