推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高品質(zhì)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)佈局

習(xí)近平

當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)一些新情況新問(wèn)題，要研究在國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化中，現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅(jiān)持、哪些應(yīng)調(diào)整。要面向第二個(gè)百年目標(biāo)，作些戰(zhàn)略性考慮。

一、正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)

我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來(lái)都是一個(gè)重大問(wèn)題。

新中國(guó)成立後，我國(guó)生産力佈局經(jīng)歷過(guò)幾次重大調(diào)整。“一五”時(shí)期，蘇聯(lián)援建的156項(xiàng)重點(diǎn)工程，有70%以上佈局在北方，其中東北佔(zhàn)了54項(xiàng)。後來(lái)，毛澤東同志在《論十大關(guān)係》中提出正確處理沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)的關(guān)係，20世紀(jì)60年代中期開(kāi)展“三線(xiàn)”建設(shè)。改革開(kāi)放以後，我們實(shí)施了設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)放沿海城市等一系列重大舉措。20世紀(jì)90年代中後期以來(lái)，我們?cè)诶^續(xù)鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的同時(shí)，相繼作出實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來(lái)，黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。下一步，我們還要研究黃河流域生態(tài)保護(hù)和高品質(zhì)發(fā)展問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域發(fā)展形勢(shì)是好的，同時(shí)出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問(wèn)題。一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢(shì)明顯。長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高品質(zhì)發(fā)展軌道，一些北方省份增長(zhǎng)放緩，全國(guó)經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移。2018年，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量佔(zhàn)全國(guó)的比重為38.5%，比2012年下降4.3個(gè)百分點(diǎn)。各板塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化，有的省份內(nèi)部也有分化現(xiàn)象。二是發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象日益突出。經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢(shì)比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢(shì)頭較好，形成推動(dòng)高品質(zhì)發(fā)展的區(qū)域增長(zhǎng)極。三是部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難。東北地區(qū)、西北地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯後。2012年至2018年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量佔(zhàn)全國(guó)的比重從8.7%下降到6.2%，常住人口減少137萬(wàn)，多數(shù)是年輕人和科技人才。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。

總的來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。我們必須適應(yīng)新形勢(shì)，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路。

二、新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路

新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總的思路是：按照客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高品質(zhì)發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高品質(zhì)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)佈局。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高品質(zhì)發(fā)展階段，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求。不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水準(zhǔn)，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。要形成幾個(gè)能夠帶動(dòng)全國(guó)高品質(zhì)發(fā)展的新動(dòng)力源，特別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大地區(qū)，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法。

第一，尊重客觀(guān)規(guī)律。産業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。要破除資源流動(dòng)障礙，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類(lèi)生産要素自由流動(dòng)並向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，提高資源配置效率。當(dāng)然，北京、上海等特大城市要根據(jù)資源條件和功能定位合理管控人口規(guī)模。

第二，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)要承載更多産業(yè)和人口，發(fā)揮價(jià)值創(chuàng)造作用。生態(tài)功能強(qiáng)的地區(qū)要得到有效保護(hù)，創(chuàng)造更多生態(tài)産品。要考慮國(guó)家安全因素，增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展能力，使之有一定的人口和經(jīng)濟(jì)支撐，以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

第三，完善空間治理。要完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類(lèi)精準(zhǔn)施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局。

第四，保障民生底線(xiàn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡。要完善土地、戶(hù)籍、轉(zhuǎn)移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進(jìn)遷移人口穩(wěn)定落戶(hù)。促進(jìn)遷移人口落戶(hù)要克服形式主義，真抓實(shí)幹，保證遷得出、落得下。要確保承擔(dān)安全、生態(tài)等戰(zhàn)略功能的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

三、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要舉措

要從多方面健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，抓緊實(shí)施有關(guān)政策措施。

第一，形成全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的商品和要素市場(chǎng)。要實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場(chǎng)壁壘，打破行政性壟斷，堅(jiān)決破除地方保護(hù)主義。除中央已有明確政策規(guī)定之外，全面放寬城市落戶(hù)條件，完善配套政策，打破阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。要健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制，深化區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、産業(yè)等方面的合作。

第二，儘快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌對(duì)維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、促進(jìn)企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)和勞動(dòng)力自由流動(dòng)具有重要意義。要在確保2020年省級(jí)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的基礎(chǔ)上，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)度，在全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟(jì)。

第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。在國(guó)土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。要使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。

第四，完善能源消費(fèi)雙控制度。能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度對(duì)節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮了積極作用。但是，目前有10多個(gè)省份提出難以完成“十三五”能耗總量指標(biāo)。這個(gè)問(wèn)題要認(rèn)真研究，既要盡力而為，又要實(shí)事求是。對(duì)於能耗強(qiáng)度達(dá)標(biāo)而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費(fèi)總量控制要有適當(dāng)彈性。

第五，全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度。要健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置妗Ｒ∪v向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)森林、草原、濕地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。要推廣新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)流域上下游之間開(kāi)展資金、産業(yè)、人才等多種補(bǔ)償。要建立健全市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在長(zhǎng)江流域開(kāi)展生態(tài)産品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。

第六，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要完善財(cái)政體制，合理確定中央支出佔(zhàn)整個(gè)支出的比重。要對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)産品主産區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。基本公共服務(wù)要同常住人口建立掛鉤機(jī)制，由常住地供給。要運(yùn)用資訊化手段建設(shè)便捷高效的公共服務(wù)平臺(tái)，方便全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)人員流動(dòng)。

四、關(guān)於推動(dòng)?xùn)|北全方位振興

東北地區(qū)是我國(guó)重要的工農(nóng)業(yè)基地，維護(hù)國(guó)家國(guó)防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、産業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要。黨的十八大以來(lái)，我先後到東北調(diào)研5次，2次召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)。下一步，特別是“十四五”時(shí)期，要有新的戰(zhàn)略性舉措，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面振興。

東北地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系具備很好的基礎(chǔ)條件，全面振興不是把已經(jīng)衰敗的産業(yè)和企業(yè)硬扶持起來(lái)，而是要有效整合資源，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成新的均衡發(fā)展的産業(yè)結(jié)構(gòu)。要加強(qiáng)傳統(tǒng)製造業(yè)技術(shù)改造，善於揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，培育健康養(yǎng)老、旅遊休閒、文化娛樂(lè)等新增長(zhǎng)點(diǎn)。要促進(jìn)資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快培育接續(xù)替代産業(yè)，延長(zhǎng)産業(yè)鏈條。要加大創(chuàng)新投入，為産業(yè)多元化發(fā)展提供新動(dòng)力。

東北地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高，要以改革為突破口，加快國(guó)有企業(yè)改革，讓老企業(yè)煥發(fā)新活力。要打造對(duì)外開(kāi)放新前沿，多吸引跨國(guó)企業(yè)到東北投資。開(kāi)放方面國(guó)家可以給一些政策，但更重要的還是靠東北地區(qū)自己轉(zhuǎn)變觀(guān)念、大膽去闖。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，強(qiáng)化事中事後監(jiān)管，給市場(chǎng)發(fā)育創(chuàng)造條件。要支援和愛(ài)護(hù)本地和外來(lái)企業(yè)成長(zhǎng)，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神。東北振興的關(guān)鍵是人才，要研究更具吸引力的措施，使瀋陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱等重要城市成為投資興業(yè)的熱土。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)幹部的正向激勵(lì)，樹(shù)立鮮明用人導(dǎo)向，讓敢擔(dān)當(dāng)、善作為的幹部有舞臺(tái)、受褒獎(jiǎng)。

（這是習(xí)近平總書(shū)記2019年8月26日在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上講話(huà)的一部分。）