新土改亟待明確時間表和路線圖

    深化中國土地制度改革，不僅是全面深化經(jīng)濟體制改革的基本內(nèi)容和要求，同時對積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)中國經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。針對目前土地改革遇到的風險和阻力，應(yīng)選擇科學的路徑和策略，制定合適的“時間表”，選擇正確的“路線圖”。

    土地制度四方面亟待改革

    中國的土地制度目前主要存在以下四個方面亟待改革的問題。

    第一，城鄉(xiāng)土地制度的二元分割。城鄉(xiāng)土地的所有權(quán)性質(zhì)不同，農(nóng)村土地屬於集體所有，城鎮(zhèn)土地屬於國家所有。兩者使用、交換和處置權(quán)利不同；收益分配和交換價格不同，城鄉(xiāng)土地單向流動；農(nóng)村集體所有土地，經(jīng)強制性徵用轉(zhuǎn)為國有土地後，使用權(quán)方可有償出讓，但國有土地不能轉(zhuǎn)為集體土地。

    第二，基本制度的缺失與模糊。其一，所有權(quán)虛設(shè)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊，事實被政府部門肢解以及集體組織代理人佔有；城鎮(zhèn)國有土地事實被地方政府的多部門實際佔有。其二，處置權(quán)缺乏。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押；城市國有使用權(quán)土地可以出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。其三，發(fā)展權(quán)受限。一方面，農(nóng)村土地不能用於非農(nóng)建設(shè)，另一方面，城鄉(xiāng)土地用途規(guī)劃沒有被認真執(zhí)行。其四，收益權(quán)不公。由於缺乏清晰的制度約束，農(nóng)村集體所有土地的合理收益無法保障。集體土地在轉(zhuǎn)為國有土地並進行開發(fā)的過程中，土地增值收益在地方政府、開發(fā)企業(yè)、集體組織和農(nóng)民之間分配不公，農(nóng)民合理收益難以保障。

    第三，運作機制的計劃壟斷。其一，土地市場不完善。土地所有權(quán)市場沒有形成。除農(nóng)村集體土地通過行政徵收轉(zhuǎn)為國有土地外，農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)不能交易。農(nóng)村土地無市場。不僅所有權(quán)不能交換，使用權(quán)也不能自由交換。城鎮(zhèn)土地使用權(quán)交換存在嚴重的地方政府“買方壟斷”。其二，價格機制不健全。農(nóng)村集體土地使用權(quán)仍然無償使用，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地實行政府行政“定價”。由於存在供給壟斷，城鎮(zhèn)國有土地商住用地價格畸高，工業(yè)用地價格畸低。其三，市場交換機制沒有建立。區(qū)域之間、行業(yè)之間、不同市場主體的土地供需，採用計劃配置，行政審批的制度指標層層分解，地區(qū)間不允許調(diào)劑。其四，財稅調(diào)節(jié)機制沒有確立。土地稅費制度不完善，沒有徵收土地閒置稅，土地使用稅極低。

    第四，管理體制的關(guān)係不順。行政監(jiān)管、市場經(jīng)營、産權(quán)管理三位一體地集中于土地行政管理部門。一方面，政府與市場的關(guān)係不規(guī)範，政府既是市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控者，又是土地的經(jīng)營者，政府利用行政權(quán)力，進行土地經(jīng)營；另一方面，土地用途管理制度不夠嚴格，所有者與監(jiān)管者不清晰。土地行政部門同時行使監(jiān)管與所有權(quán)主體角色。