應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化——

　　積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系

　　“我國農(nóng)村老齡問題研究”課題組

　　我國已進入老年型國家行列，人口老齡化尤其是農(nóng)村人口老齡化深刻影響著經(jīng)濟社會發(fā)展。人口眾多、結(jié)構(gòu)老化、總體小康、有所分化，是我國新時期必須面對的基本國情。因此，應(yīng)儘快從戰(zhàn)略高度完善相關(guān)政策，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。

　　我國農(nóng)村人口老齡化快速發(fā)展

　　我國社會人口老齡化日趨嚴重，老年人口規(guī)模全球最大、增長勢頭全球最猛，特別是農(nóng)村人口老齡化形勢嚴峻。我國僅用其他國家1/4左右的時間即從成年型國家過渡到老年型國家，進入重度老齡社會的速度也將遠快於其他國家。城鄉(xiāng)人口老齡化程度嚴重倒置是我國人口老齡化的典型特徵，即相對於城市，我國農(nóng)村人口老齡化形勢更加嚴峻。截至2009年底，我國60歲以上老年人口有1.67億人，其中1.05億人是農(nóng)村老年人，農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1.69倍；城市老年人口比重為7.97%，而農(nóng)村老年人口比重已超過18.3%，農(nóng)村人口老齡化程度是城市的2.3倍。總體來看，我國農(nóng)村人口老齡化將在2011年—2020年快速發(fā)展，2021年—2033年高速攀升，2034年—2060年持續(xù)高位運作。

　　人口流動加深了農(nóng)村人口老齡化程度，增大了應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的難度。大量農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，在降低城市老年人口比重的同時提高了農(nóng)村人口老齡化程度，增加了農(nóng)村老年人與兒女分居比例和空巢比例。隨著城鎮(zhèn)化進程加快和人口遷移流動加速，農(nóng)村老齡問題將更加突出。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾相互交織，增加了老年群體同其他社會群體之間、不同老年群體之間共用經(jīng)濟社會發(fā)展成果的難度。

　　農(nóng)村高齡老年人口比例快速提高，加劇了農(nóng)村老齡問題的嚴峻性。老年人口的高齡化，意味著失能、殘疾、帶病的老年人口越來越多。2000年，我國農(nóng)村80歲以上高齡老年人為900萬人，佔農(nóng)村老年人總數(shù)的9.8%；2009年底，農(nóng)村80歲以上高齡老年人增加到1100萬人，佔農(nóng)村老年人總數(shù)的11.3%。此外，還有部分失能老人1894萬人。預(yù)計到2045年，我國農(nóng)村80歲以上老年人佔農(nóng)村老年人的比例將超過22%。

　　農(nóng)村人口老齡化超前于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水準，需要解決的問題複雜艱巨，應(yīng)對時間卻非常緊迫。發(fā)達國家的老齡化一般和現(xiàn)代化同步，老齡問題的暴露是逐步的；而我國人口老齡化一直超前于經(jīng)濟發(fā)展，“未富先老”是我國人口老齡化的長期特徵。相對而言，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水準較低，人口老齡化程度較高，“未富先老”更為明顯。而且，由於農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)村老人的社會福利和保障待遇較低，農(nóng)村應(yīng)對人口老齡化面臨的問題更為嚴峻。隨著農(nóng)村進入加速老齡化階段，解決“未富先老”問題的時間更為緊迫，必須抓緊研究制定和完善應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的政策措施。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的緊迫任務(wù)

　　近年來，我國已把農(nóng)民養(yǎng)老問題納入社會事業(yè)範(fàn)疇，改善了農(nóng)村老年人的生活，支援了農(nóng)業(yè)發(fā)展。但現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系還不健全。我國財政支出中社會保障的支出比重遠低於每人平均GDP水準相近的其他國家，而社會保障支出中的絕大部分又用於城鎮(zhèn)居民，這使得城鄉(xiāng)居民實際收入差距進一步拉大。社會保障體系不健全抑制了國內(nèi)市場尤其是農(nóng)村市場需求，而且也沒能發(fā)揮出應(yīng)有的調(diào)節(jié)收入差距的功能。因此，需要對社會保障體系加強整合、予以完善，加快實現(xiàn)社會保障的公平、普惠。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系以全社會福利最大化為目標，是共用式發(fā)展的基礎(chǔ)。完善包括老齡化政策在內(nèi)的各項社會政策，科學(xué)構(gòu)建符合國情、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供良好社會環(huán)境並促進消費需求擴大。這也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系是有效應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的重要切入點。人口老齡化的程度取決於每人平均預(yù)期壽命、人口出生率和社會人口流動。我國農(nóng)村相對落後的生産方式和農(nóng)業(yè)相對較低的比較收益使得農(nóng)業(yè)勞動者經(jīng)濟收入不高，加之城鎮(zhèn)和農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及社會福利等方面差別較大，導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動力外流，留守老年人口增多，進一步加劇了農(nóng)村人口老齡化趨勢。我國已進入老齡化快速發(fā)展階段，如果不能及時建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系並鼓勵和穩(wěn)定新生代農(nóng)民在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，老幼留守、土地撂荒、村莊凋敝等問題就有可能發(fā)生並危及農(nóng)業(yè)生産和農(nóng)村穩(wěn)定，影響我國糧食安全、經(jīng)濟基礎(chǔ)穩(wěn)固、社會和諧與可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，不僅是保障和改善老年農(nóng)民生活的需要，也是破解“三農(nóng)”問題的需要，已經(jīng)成為應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系是發(fā)展中國特色社會主義的題中應(yīng)有之義。改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，為提升人民群眾福利水準打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，但發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出。2010年，我國每人平均GDP已超過4000美元，但城鄉(xiāng)居民收入比從1986年的1.86擴大到2010年的3.23。發(fā)展中國特色社會主義，最終要消除兩極分化，實現(xiàn)共同富裕。在不充分競爭的市場經(jīng)濟存在明顯外部性和資訊不對稱的條件下，市場不會自動糾正偏差，必須通過政府這只有形之手彌合差距、實現(xiàn)公正。正視農(nóng)村老年人的民生問題和城鄉(xiāng)收入差距拉大的現(xiàn)實，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，是實現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容和根本保障。

　　以農(nóng)村為重點構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系

　　現(xiàn)階段構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，重點在農(nóng)村。目前，我國農(nóng)村居民的基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障還不夠完善，不能滿足應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化問題的需要。我國公共財政支出用於農(nóng)村的比重偏低，不適應(yīng)再分配調(diào)節(jié)需要，加之長期實行城鄉(xiāng)有別的政策和制度，造成並強化了城鄉(xiāng)之間收入和機會的不平等。歷史欠賬和現(xiàn)實問題共同決定了構(gòu)建更加公平合理的社會保障體系重點在農(nóng)村，關(guān)鍵是補償農(nóng)民。面對嚴峻形勢，應(yīng)把握未來10年應(yīng)對人口老齡化的機遇期，按照公平、效率和普惠原則，立足國情、兼顧差異，循序漸進地構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，實現(xiàn)福利改善和社會融合。

　　明確政府責(zé)任。一方面，進一步加大政府強農(nóng)、惠農(nóng)力度，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，增加農(nóng)民收入；另一方面，明確政府對困難群體尤其是農(nóng)村老年人的保障責(zé)任，建立社會保障財政支出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公平共用的機制，提高財政用於社會保障支出的比例，並按城鄉(xiāng)人口比例配置。明確地方政府保障和改善民生的基本責(zé)任和考核指標，建立激勵社會力量發(fā)展農(nóng)村老齡福利事業(yè)的機制，築牢家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)，穩(wěn)固社區(qū)養(yǎng)老依託，提高機構(gòu)養(yǎng)老比例，優(yōu)先解決高齡老人、獨居老人和失能老人的社會救助和福利改善問題。

　　銜接現(xiàn)有政策。根據(jù)輕重緩急，以社會救助中的最低生活保障、醫(yī)療保險中的大病統(tǒng)籌保險、養(yǎng)老保險中的基本養(yǎng)老金(統(tǒng)籌層次或基礎(chǔ)層次)三項政策為重點，優(yōu)先實現(xiàn)三項福利制度基本層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。社會救助中的住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等，醫(yī)療保險中的門診或小病醫(yī)療，養(yǎng)老保險中的職業(yè)養(yǎng)老金以及失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，可以保留一定的城鄉(xiāng)差異，但要能夠?qū)崿F(xiàn)全國轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　分區(qū)域推進統(tǒng)籌。從各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際出發(fā)，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系進程中應(yīng)堅持基本社會保障國民普惠，保障水準逐步提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌分類實施。可以根據(jù)各地的消費水準、地方財政收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入及農(nóng)村居民純收入等指標分類推進。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)儘快完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面實現(xiàn)社會保障國民普惠。較發(fā)達地區(qū)重點要提高農(nóng)村人口的保障水準，加快提高農(nóng)村低保待遇標準，實現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險全覆蓋，提高基本養(yǎng)老、大病醫(yī)療的籌資水準和給付水準，在農(nóng)村老齡化高位運作期到來之前完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)基本社會保障國民普惠。欠發(fā)達地區(qū)面臨發(fā)展經(jīng)濟和改善福利雙重壓力，中央財政應(yīng)實行傾斜政策，加大財政轉(zhuǎn)移支付和補貼力度，通過基本保障國民普惠進一步縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，促進全面小康社會建設(shè)。

　　進一步整合完善。預(yù)計到2028年我國農(nóng)村將進入重度老齡化時期。為了應(yīng)對這一局面，應(yīng)進一步提高財政支出中的社會保障支出佔比和資金使用效率。社會保障各項政策制度逐步以對象為中心進行整合完善，按資金性質(zhì)等進行分類管理、管辦分離，並可社會化購買服務(wù)，減少管理成本，避免政策空白和交叉，逐步形成可以根據(jù)財政負擔(dān)水準、社會經(jīng)濟承載能力以及保障對象需求變化動態(tài)調(diào)整待遇水準的科學(xué)機制，使城鄉(xiāng)差距進一步縮小，基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。(陳昱陽)

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