聚焦監(jiān)管盲區(qū) 加強系統(tǒng)整改

　　著力解決人防失“防”問題

　　黑龍江省人防系統(tǒng)腐敗案以案促改工作啟示

　　人防是國防的重要組成部分，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要方面，也是現(xiàn)代化城市建設(shè)的重要內(nèi)容，對國家安全和經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。而一些不法商人盯上人防工程開發(fā)利用，不擇手段“圍獵”幹部，導(dǎo)致人防建設(shè)被商業(yè)利益牽引，戰(zhàn)備職能弱化虛化，成為腐敗重災(zāi)區(qū)。黑龍江人防腐敗案拉開全國人防系統(tǒng)腐敗專項治理序幕。習(xí)近平總書記高度重視，要求舉一反三，全系統(tǒng)調(diào)查整頓。中央紀委國家監(jiān)委認真貫徹落實習(xí)近平總書記重要批示精神，督促黑龍江等地集中開展專項治理和以案促改，在全國人防系統(tǒng)掀起了一場刮骨療毒、激濁揚清的反腐風(fēng)暴，推動人防系統(tǒng)回歸國防安全主責(zé)主業(yè)，促進了經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

　　黑龍江省人防系統(tǒng)的腐敗“生意經(jīng)”

　　黑龍江省人防系統(tǒng)腐敗案牽涉人防系統(tǒng)工程建設(shè)、開發(fā)管理等各個方面，涵蓋違規(guī)審批、倒賣批文、違規(guī)減免、壟斷牟利、侵吞私分、濫發(fā)獎金等各種形式，集中反映出半軍半民管理體制下，人防系統(tǒng)長期“不設(shè)防”成為監(jiān)管“真空區(qū)”，導(dǎo)致事關(guān)國防安全的人防工程變成“腐敗工程”。主要表現(xiàn)在以下四個方面。

　　一是利用建設(shè)人防地下商業(yè)街項目腐敗。人防地下商業(yè)街等項目投資回報豐厚，一些領(lǐng)導(dǎo)幹部禁不住利益考驗，在開發(fā)商開出的“優(yōu)厚條件”誘惑下，大搞權(quán)錢交易、官商勾結(jié)。黑龍江省人防辦原主任武偉違規(guī)審批人防地下商業(yè)街項目40多個，收受賄賂1130萬元；哈爾濱市人防辦原主任肖文東違規(guī)審批通江街、大安街等地下商業(yè)街項目，僅倒賣審批手續(xù)就凈賺2300多萬元。

　　二是利用減免人防項目易地建設(shè)費腐敗。違反易地建設(shè)費收取標(biāo)準、減免條件等相關(guān)法規(guī)，違規(guī)核算、違規(guī)減免緩、應(yīng)收不收、“以收代建”、擠佔挪用等問題突出。截至2020年9月底，全省應(yīng)收易地建設(shè)費21.49億元，實際收繳6.38億元，僅佔應(yīng)收金額的29.7%，目前仍欠繳15.11億元。武偉違規(guī)將産權(quán)應(yīng)歸國家所有的地下人防工程，變更為可辦理産權(quán)的地下商業(yè)街，導(dǎo)致1.76億元易地建設(shè)費未能上繳，給國家造成鉅額損失。

　　三是利用壟斷人防基本建設(shè)項目市場腐敗。人防部門所屬企事業(yè)單位或指定企業(yè)壟斷承攬人防基本建設(shè)項目，自己設(shè)計、自己建設(shè)、自己監(jiān)理、自己驗收，滋生大量腐敗。2013年以來省人防辦審批的17個地下商業(yè)街項目，16個項目由其直屬事業(yè)單位人防設(shè)計院設(shè)計，獲取鉅額利益。省人防辦原總工程師王某某退休後開設(shè)審圖公司，承攬了省人防辦審批的全部人防工程審圖業(yè)務(wù)，先後5次送給武偉200多萬元。

　　四是利用人防投資管理的關(guān)聯(lián)企業(yè)腐敗。把人防投資管理的關(guān)聯(lián)企業(yè)當(dāng)成“搖錢樹”“唐僧肉”，大搞自肥交易、利益輸送。2012年哈爾濱市人防辦下屬百匯商城將7600平方米人防工程，以明顯低於市場價格出租給某超市，並無償提供100余萬元的設(shè)施供其使用；哈爾濱人防辦下屬服裝城，以房屋漏雨、平改坡名義在原人防工程基礎(chǔ)上違規(guī)加蓋一層商城，班子成員和部門經(jīng)理每人分得一個攤位；2013年到2016年，省人防辦及所屬事業(yè)單位違規(guī)發(fā)放戰(zhàn)備值班費和“下洞費”483萬元。

　　人防系統(tǒng)腐敗亂象頻生，究其原因主要有以下方面。

　　一是管黨治黨不力，多頭管理導(dǎo)致監(jiān)管缺位。人防管理體制實行軍地共管、雙重領(lǐng)導(dǎo)。軍地雙方管理界限不清、監(jiān)管不力，軍隊部門對人防部門指導(dǎo)監(jiān)督有限，人防部門在政府部門中又相對邊緣化，導(dǎo)致“都管又都不管”的監(jiān)督盲區(qū)空白，人防系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、管黨治黨不力問題長期得不到糾正。

　　二是主責(zé)主業(yè)意識弱化，商業(yè)利益牽引人防工程開發(fā)利用。由於長時間處於和平時期，一些人防部門領(lǐng)導(dǎo)幹部思想認識産生偏差，通信警報、應(yīng)急救援等戰(zhàn)備部門越來越弱勢，審批建設(shè)不再根據(jù)戰(zhàn)備需要，而將審批商業(yè)項目作為主業(yè)，人防工程變?yōu)樯虡I(yè)項目，人防工作商業(yè)味越來越濃，軍事味越來越淡。

　　三是項目建設(shè)存在行業(yè)壁壘，缺乏有效市場競爭。由於人防項目的國防軍事屬性，人防工程選址、立項、施工、驗收、産權(quán)認定等仍沿用傳統(tǒng)行政審批模式，市場壟斷性強，一把手權(quán)力集中，成為被“圍獵”的重點對象。人防系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)幹部與不法商人結(jié)成利益共同體，經(jīng)濟相互牽連、共擔(dān)風(fēng)險，致使一些人防工程産生嚴重腐敗和品質(zhì)問題。

　　四是人防立法年代久遠，剛性約束不夠。《中華人民共和國人民防空法》已施行20多年，部分條款不能適應(yīng)新形勢新要求，有些條款過於宏觀缺乏可操作性。《黑龍江省結(jié)合民用建築修建防空地下室管理規(guī)定》已實施16年，有些規(guī)定在具體操作層面出現(xiàn)弊端，如對新建民用建築拒不配建防空地下室的，僅規(guī)定了警告、責(zé)令限期修建、罰款等3個懲戒措施，罰款上限僅為10萬元，難以起到懲戒作用。

　　綜合治理、源頭預(yù)防，推動人防系統(tǒng)正本清源、回歸主業(yè)

　　中央紀委國家監(jiān)委深入貫徹落實習(xí)近平總書記對人防系統(tǒng)腐敗問題重要批示精神，立足職能職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用，將黑龍江省確定為專項治理重點地區(qū)，督促結(jié)合實際開展人防系統(tǒng)腐敗問題專項治理，深化以案促改。黑龍江省堅決扛起整改政治責(zé)任，成立工作專班，制定專項治理工作方案，重點解決全省人防系統(tǒng)巡視巡察整改不到位、歷史遺留問題較多等突出問題，全面推進人防系統(tǒng)腐敗問題治理。

　　——巡視巡察上下聯(lián)動，全面起底問題線索。將發(fā)現(xiàn)和處置問題線索作為深化專項治理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大問題線索起底、督辦和查處力度。黑龍江省將人防系統(tǒng)專項治理作為巡視重點，制定了《關(guān)於專項巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督辦法》，要求省市縣三級步調(diào)一致，統(tǒng)一時間安排、統(tǒng)一組織方式、統(tǒng)一工作要求，聚焦人防系統(tǒng)重點問題、集中發(fā)力、分類施策，精準開展巡視巡察，對省人防辦和哈爾濱、大慶兩個一類人防重點城市開展專項巡視，組織齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯三個二類人防重點城市實行交叉巡察，其他城市由市(地)巡察辦組織專項巡察，要求及時報送問題線索、從嚴查處違紀違法案件。通過全省巡視巡察聯(lián)動，共發(fā)現(xiàn)人防系統(tǒng)在工程審批驗收、易地建設(shè)費收繳、人防工程使用等方面存在的重點問題線索334個，涉及領(lǐng)導(dǎo)幹部355人，基本實現(xiàn)問題線索“清倉見底”。

　　——嚴肅查辦典型案件，形成懲治高壓態(tài)勢。把查辦案件作為專項治理的重要環(huán)節(jié)，對重點案件和重大問題線索深挖徹查、嚴肅處理，堅持以查辦典型案件推動深層次問題整改。省紀委監(jiān)委綜合考慮單建式人防工程需要省、市、區(qū)三級審批，一個工程可能牽扯多名幹部的實際，率先查處省人防辦原主任武偉腐敗案件，發(fā)現(xiàn)各級人防辦主任、副主任、掌握審批監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力的中層幹部、下屬企事業(yè)單位負責(zé)人大批涉案，專門印發(fā)通報督促公職人員主動説明情況、交代問題，多名涉案人員主動投案，涉案人員與武偉之間的經(jīng)濟問題被迅速查清。截至2020年11月，全省立案人防領(lǐng)域腐敗案件221件，批評教育幫助和處理302人，其中廳局級幹部3人、縣處級幹部72人，留置28人，移送司法機關(guān)33人。

　　——開展集中整治，分類清理頑瘴痼疾。堅持靶向發(fā)力，深入歸納案件規(guī)律特點，聚焦建設(shè)地下商業(yè)街、減免易地建設(shè)費、人防基本建設(shè)、人防投資管理的關(guān)聯(lián)企業(yè)等四個腐敗易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)開展集中整治。圍繞違規(guī)審批、倒賣批文、違規(guī)辦理産權(quán)等問題，對全省人防系統(tǒng)2005年以來審批建設(shè)的180多個人防地下商業(yè)街項目逐一核查。針對易地建設(shè)費違規(guī)減免、人防工程“以收代建”等亂象，督促人防工程應(yīng)建必建、易地建設(shè)費應(yīng)收盡收，截至2020年9月，全省共收繳易地建設(shè)費6.38億元。圍繞人防基本建設(shè)項目從設(shè)計、招標(biāo)、建設(shè)到監(jiān)理、驗收各個環(huán)節(jié)，督促省人防辦進一步理順部門職能，全面加快人防事業(yè)單位改革。針對違規(guī)低價出租、私分侵吞資産、濫發(fā)津貼補助等突出問題，全面核查清退，截至2019年7月，共收繳超標(biāo)準、超範(fàn)圍發(fā)放的獎金、津貼、補貼1260萬元。

　　——推動建章立制堵塞漏洞，重塑人防權(quán)力運作監(jiān)管機制。將“當(dāng)下改”與“長久立”相結(jié)合，針對人防系統(tǒng)在制度籠子和制約機制等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，對各級人防系統(tǒng)提出整改意見，督促推動建章立制、破解難題。專項治理開展以來，黑龍江省紀委監(jiān)委共督促省人防辦建立健全規(guī)章制度67項，全省各級人防部門共建立健全制度機制857項，督促省人防辦進一步理順職能、深化改革。目前已將所屬事業(yè)單位省人防設(shè)計研究院併入省建設(shè)投資集團，並積極推進“七四三”工程管理處等其他6家事業(yè)單位改革。將市(地)人防部門納入政府規(guī)劃委員會，並設(shè)置前置審批條件。將市(地)人防品質(zhì)監(jiān)督職責(zé)、縣級人防部門職責(zé)統(tǒng)一納入住建部門，人防、城管、住建等部門一體執(zhí)法機制改革穩(wěn)步推進。

　　——紮實開展警示教育，深化以案為鑒。堅持以案釋德、以案釋紀、以案釋法，深刻剖析發(fā)生在身邊的典型案例，放大以案促改的綜合效果。讓武偉、肖文東現(xiàn)身説法，結(jié)合工作實踐分析體制弊端、搜尋監(jiān)管漏洞，指出權(quán)力運作中存在的問題，提出改革建議。攝製警示教育片《“不設(shè)防”的人防》，充分利用武偉、肖文東等案件的成果，用身邊人身邊事教育警醒，引導(dǎo)大家以案為鑒，汲取慘痛教訓(xùn)，正確對待手中的權(quán)力，自覺接受組織和群眾的監(jiān)督。

　　人防系統(tǒng)腐敗問題專項治理由點到面推向全國、成效明顯

　　在中央紀委國家監(jiān)委大力推動下，黑龍江人防系統(tǒng)發(fā)揮先行先試、典型帶動作用，帶動全國31個省區(qū)市和新疆生産建設(shè)兵團深入開展人防系統(tǒng)腐敗問題專項治理和以案促改，集中整治人防系統(tǒng)腐敗突出問題，推動健全人防系統(tǒng)權(quán)力運作監(jiān)督制約機制，“三不”一體整改治理效果進一步凸顯。

　　——人防系統(tǒng)腐敗亂象得到全面清理。黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、雲(yún)南等省把人防系統(tǒng)腐敗問題納入巡視巡察重要內(nèi)容，並開展專項巡視巡察“回頭看”。四川省對全省人防系統(tǒng)重點領(lǐng)域問題全面清理，對全省120個人防重點縣的易地建設(shè)費徵收情況開展全面審計檢查，對全省41家人防防護、防化設(shè)備定點生産企業(yè)全面核查。河北省堅持靶向施治，重點對違規(guī)結(jié)建項目、設(shè)備採購招投標(biāo)、租賃違規(guī)等開展集中整治，深入排查背後的腐敗問題。截至2020年8月，全國共處置問題線索14049件，查處問題8578個，處理6927人，其中涉及地廳級幹部74人，縣處級幹部1119人，移送司法機關(guān)343人，提出整改建議7297條。

　　——人防監(jiān)管制度體系進一步健全。江西省共清理與法律相抵觸的地方性制度文件249件，制定出臺《江西省人民防空政務(wù)服務(wù)流程管理辦法(試行)》等制度，有力促進人防系統(tǒng)權(quán)力公開、規(guī)範(fàn)、廉潔運作。湖北省紀委監(jiān)委督促各級政府及人防部門廢止與上位法相悖的易地建設(shè)費違規(guī)減免規(guī)範(fàn)性文件69件、會議紀要99件、協(xié)議19份、合同4份、備忘錄2份。江蘇省圍繞易地建設(shè)標(biāo)準把握及費用徵繳、人防工程招標(biāo)、工程品質(zhì)監(jiān)督等薄弱環(huán)節(jié)出臺有針對性的制度規(guī)定，省級層面出臺12項制度，市縣層面共制定150項規(guī)章制度，清理作廢涉及違規(guī)減免緩的120個地方文件。河北省全面清理人防系統(tǒng)相關(guān)制度457項，新建規(guī)章制度306項，通過制度建設(shè)推動政治生態(tài)持續(xù)向好。

　　——推動了人防系統(tǒng)管理體制改革。北京市推動人防系統(tǒng)簡政放權(quán)、強化監(jiān)管，督促認真梳理“三個清單”，實行“多規(guī)合一”“多審合一”“聯(lián)合驗收”。浙江省加快推進人防部門所屬企事業(yè)單位改革，堅持政企分開、政事分開，對人防部門投資管理的地下商業(yè)街、酒店等關(guān)聯(lián)企業(yè)，除國防軍事需要外，從人防部門整體剝離，移交同級國有資産監(jiān)督管理部門。四川省將人防建設(shè)主要指標(biāo)列入各級國土空間詳細規(guī)劃、城市建設(shè)控制性詳細規(guī)劃，將人防部門列入本級規(guī)委會和專委會成員單位。內(nèi)蒙古自治區(qū)人防部門加強與自然資源、住建、規(guī)劃等部門的協(xié)作配合，從根源上杜絕少建、不建人防工程或少繳、不繳人防易地建設(shè)費等問題。

　　——人防系統(tǒng)發(fā)展環(huán)境明顯改善。上海、江蘇、浙江、安徽聯(lián)合簽署《關(guān)於推進長三角區(qū)域人防行業(yè)市場一體化發(fā)展協(xié)議》，有序推進人防工程設(shè)計、監(jiān)理領(lǐng)域?qū)邆湟壹壻Y質(zhì)的人防工程設(shè)計、監(jiān)理企業(yè)開放，推進人防從業(yè)人員資格互認，形成統(tǒng)一開放、規(guī)範(fàn)有序的人防市場體系。湖北省建立人防行業(yè)市場責(zé)任主體失信懲戒制度，健全不良行為記錄和“黑名單”制度，營造誠信有序的市場環(huán)境。河南省2019年新增人防工程建設(shè)面積942.5萬平方米，同比增長16.4%，收繳易地建設(shè)費32.64億元，同比增長25.2%，實現(xiàn)“雙量齊增”。

　　工作啟示

　　人防系統(tǒng)腐敗問題歷史欠賬多、問題積累多，成因複雜、整改難度大。推動人防系統(tǒng)以案促改，必須聚焦監(jiān)管盲區(qū)、補齊監(jiān)督短板，通過全面深化改革，解決深層次體制機制制度問題，建立健全職能明確、職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對等的管理體制，推動人防正本清源、回歸主業(yè)。

　　第一，聚焦監(jiān)管盲區(qū)，防止邊緣性腐敗。人防、氣象、疾控、測繪、供銷等實行特殊管理體制的系統(tǒng)，如果監(jiān)督約束跟不上，很容易由所謂“清水衙門”淪為貪腐分子謀利分肥的“油水部門”。人防系統(tǒng)系列腐敗案件，充分暴露軍地共管體制下的監(jiān)管盲區(qū)空白和管理薄弱地帶。開展以案促改，首先從消除監(jiān)管盲區(qū)入手，綜合運用專項巡視巡察、交叉巡察、“地毯式”監(jiān)督檢查等多種監(jiān)督方式撕開“口子”；運用網(wǎng)際網(wǎng)路、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代資訊技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)問題，開展問題線索大起底，針對突出問題、關(guān)鍵癥結(jié)找準“靶子”；完善監(jiān)管制度，健全監(jiān)督體系，創(chuàng)新監(jiān)督方式，針對監(jiān)督短板、弱項紮緊“籠子”，一舉扭轉(zhuǎn)過去多地人防系統(tǒng)零查處、零執(zhí)紀狀況，推動以案促改從地方向全國拓展，從人防向氣象、疾控、測繪、供銷等系統(tǒng)延伸，形成由點及面、全面整改的工作局面。

　　第二，聚焦一把手腐敗，推動解決系統(tǒng)性問題。人防系統(tǒng)之所以反覆出現(xiàn)團夥式作案、系統(tǒng)性腐敗，一個重要原因是一把手失守，成了腐敗的“頭狼”，嚴重破壞了政治生態(tài)。人防系統(tǒng)腐敗案以案促改，針對案件發(fā)現(xiàn)的一把手權(quán)力過於集中、責(zé)任不落實、監(jiān)管不到位等突出問題，從嚴厲查處人防系統(tǒng)腐敗一把手入手，全面開展政治教育、黨性教育、廉潔教育、警示教育，同時探索推行一把手權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度，健全不當(dāng)用權(quán)終身問責(zé)機制，加大一把手定期交流輪崗力度，推動人防系統(tǒng)政治生態(tài)改善。

　　第三，聚焦改革難題，推動“懲治”轉(zhuǎn)向“善治”。人防系統(tǒng)腐敗問題反映了人防管理體制弊端、機制障礙和制度漏洞，必須以改革的思路辦法推進以案促改，完善治理體系、提升治理能力。人防系統(tǒng)腐敗案以案促改，把促改革、防風(fēng)險作為重要任務(wù)，推動人防系統(tǒng)將非核心職責(zé)劃分到住建、應(yīng)急管理、國資委等部門，加強與自然資源、規(guī)劃等部門協(xié)作配合，推動修改完善人防法律法規(guī)，全面清理“紅頂仲介”，引入市場競爭機制，推進所屬企事業(yè)單位改革，通過體制機制創(chuàng)新強監(jiān)督、強治理、強服務(wù)，切實解決人防系統(tǒng)背離戰(zhàn)備初衷、偏離防空主業(yè)問題，實現(xiàn)人防系統(tǒng)管理體制戰(zhàn)略性重組、系統(tǒng)性重塑。(鐘紀言)