上任一年之際，蔡英文再次調(diào)整臺灣“安全機(jī)構(gòu)”團(tuán)隊，原“國安會秘書長”吳釗燮轉(zhuǎn)任“蔡辦秘書長”，其遺缺由退將嚴(yán)德發(fā)接任，學(xué)者蔡明彥則任“副秘書長”。這些多少有些無奈的安排，意味蔡“安全機(jī)構(gòu)”系統(tǒng)的事務(wù)盤整進(jìn)入成熟階段，也展現(xiàn)出蔡未來的“安全機(jī)構(gòu)”系統(tǒng)佈局。

　　吳釗燮不勝其“繁”遭撤換

　　臺“國安會”是臺當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人安全事務(wù)的決策諮詢機(jī)關(guān)，直接對臺灣領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)而不受“立法機(jī)構(gòu)”監(jiān)督，在實際運作中不斷擴(kuò)權(quán)，成為綜理兩岸和“對外”關(guān)係、軍事防務(wù)與情報特勤的情勢分析、政策制定、危機(jī)處理和決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在扁、馬時期，邱義仁、蘇起和金溥聰?shù)取懊貢L”一度總攬“安全”事務(wù)、權(quán)傾朝野，是臺領(lǐng)導(dǎo)人最核心、親密的大腦、軍師，邱時期的“國安會”被稱為“太上行政院”。

　　不過，蔡英文選用的吳釗燮卻並非強勢人物。吳雖有對美長才和使命必達(dá)的政治素養(yǎng)，但短于戰(zhàn)略上的前瞻和謀略，也無深厚政治根基，任內(nèi)對兩岸、防務(wù)和情報頗無建樹，難以統(tǒng)合“國安會”各項職能。此外，吳志在觥籌交錯的外事領(lǐng)域，而不安於隱身蔡幕後做無聲智囊。因此，吳儘管搭建了與美的政治人脈和溝通機(jī)制，但作為戰(zhàn)略和情報的供給者與分析師，卻導(dǎo)致蔡昏招頻出。

　　其一，錯判對中美臺三角關(guān)係。蔡英文在美大選時“押寶”希拉裏而收穫尷尬；策劃“特朗普蔡英文通話”卻反被特朗普利用打“臺灣牌”；在“習(xí)特會”後仍積極炒作臺灣“籌碼”價值，公開尋求“二次特朗普蔡英文通話”慘遭打臉。

　　其二，兩岸“狀況外”與危機(jī)處理成為常態(tài)。由於蔡不放權(quán)，臺灣“安全機(jī)構(gòu)”對兩岸“冷對抗”難有建設(shè)性作用，屢屢面對驚濤駭浪：“南海仲裁案”及紛至遝來的對外關(guān)係危機(jī)中，“國安會”成為了資訊匯整和危機(jī)處理的機(jī)關(guān)，在“雄三誤射”等事件中，吳團(tuán)隊屢屢狀況外更令蔡錯愕、震怒。

　　選擇嚴(yán)德發(fā)既有深意、亦有無奈

　　蔡英文對臺灣“安全機(jī)構(gòu)”系統(tǒng)的通盤調(diào)整早已開始，找來軍方出身的彭勝竹、馮世寬、和李喜明等人把握情報、防務(wù)、參謀等“安全機(jī)構(gòu)”要職，逐漸掌握三軍實權(quán)並自詡臺軍“最大的靠山”，退將嚴(yán)德發(fā)執(zhí)掌“國安會”則補上了最後一環(huán)。

　　一是繼續(xù)強化對軍隊控制，主導(dǎo)“安全機(jī)構(gòu)”的軍事轉(zhuǎn)向。

　　嚴(yán)德髮根植軍旅40多年，但缺乏“洋務(wù)”經(jīng)驗，還曾有不會英語而在“臺美‘國防’工業(yè)會談”遭穿小鞋的尷尬。不過，嚴(yán)謹(jǐn)慎勤勉的作風(fēng)和作為“救災(zāi)將軍”的豐富應(yīng)急指揮經(jīng)驗，使其在馬、蔡時代均受重用。蔡英文更看重的是嚴(yán)軍中的經(jīng)驗人脈，可以便利蔡的軍務(wù)革新。在蔡一年多的外事與兩岸佈局之後，未來臺灣“安全機(jī)構(gòu)”體系的重點將逐漸轉(zhuǎn)向軍事，如防務(wù)自主、本土安全、反恐救災(zāi)和軍事改革等。據(jù)臺媒《新新聞》報道稱，嚴(yán)德發(fā)任“咨委”期間，已經(jīng)越過馮世寬尋找舊部研擬和處理臺軍的“軍事革新”，其具體計劃將不久見分曉。

　　二是以嚴(yán)代吳，維持英係與各方勢力的“複雜均衡”。

　　蔡英文“安全機(jī)構(gòu)”團(tuán)隊並非鐵板一塊。其欽點的兩位“副秘書長”襄助疏于政治的吳、嚴(yán)，其中，陳俊麟是扁、蔡時期的民調(diào)專家和救火隊員，責(zé)在危機(jī)預(yù)警管控及強化蔡當(dāng)局在軍、情、特領(lǐng)域的縱深；陳文政長于防務(wù)，是蔡“防衛(wèi)固守，有效嚇阻”、“機(jī)艦自造”的理念來源。兩人是為蔡打天下的功臣，但也是邱義仁門徒、新係人馬，陳文政還曾與馮世寬發(fā)生軍權(quán)人事糾葛而散佈“馮世寬下臺”輿論，成為派系撬動“英全團(tuán)隊”的杠桿。

　　因此，蔡英文必須在與新係和軍係的制衡與妥協(xié)中小心拿捏競合關(guān)係，防止走火、失控，需要嚴(yán)德發(fā)、李喜明這樣與綠營頗無瓜葛而對蔡效忠的將領(lǐng)作為與新係“雞兔同籠”的平衡砝碼；也要維持各軍種的勢力均衡，防止任性率為的馮世寬尾大不掉。

　　三是繼續(xù)調(diào)整“安全機(jī)構(gòu)”架構(gòu)，維繫蔡個人主導(dǎo)權(quán)。

　　為了制衡新係，蔡英文拒絕了啟用“永遠(yuǎn)的秘書長”邱義仁的誘惑，選擇了政治根基不深的嚴(yán)德發(fā)。按照綠營説法，蔡對邱既有“師長般的依賴”，也有深深的忌憚。邱當(dāng)年大搞“烽火外交”、“割頭外交”，“3?19謎案”的“神秘微笑”更改寫了臺灣歷史。有樣心機(jī)深沉、爭議纏身、強勢難馴的“秘書長”在側(cè)，並不利於蔡英文目前對外求穩(wěn)的姿態(tài)。

　　因此，無論是外事、兩岸、情報還是軍事，蔡英文均起用專業(yè)技術(shù)官僚作為各條線負(fù)責(zé)人，由自己橫向總攬戰(zhàn)略決策權(quán)。吳釗燮此前負(fù)責(zé)的外事部分或跟隨其職務(wù)調(diào)整而移動，與蔡“親美日遠(yuǎn)大陸”理念一致的新任“國安會副秘書長”、學(xué)者蔡明彥做二軌輔助；軍務(wù)由嚴(yán)德發(fā)及“二陳”分工；在被蔡視為“特區(qū)”的兩岸政策上，其最倚賴的是“國安會咨委”傅棟成和蔡辦主任詹志宏等陸委會舊部，這兩人是“小三通”、“兩岸直航”、“維持現(xiàn)狀”的操刀手。蔡在深綠壓力下，仍希望維持其兩岸政策的延續(xù)性和主導(dǎo)權(quán)。

　　臺灣“安全機(jī)構(gòu)”系統(tǒng)調(diào)整的內(nèi)在矛盾

　　一是仍試圖維持“沒有九二共識的現(xiàn)狀”，但強化對大陸的軍事防範(fàn)。

　　蔡在“安全機(jī)構(gòu)”團(tuán)隊的門面位置上沒有啟用邱義仁等指標(biāo)性人物，仍多以老藍(lán)男等相對“色彩溫和”的面孔為主。這説明蔡不甘被深綠綁架成為“麻煩製造者”，仍望穩(wěn)住大陸和美國。但在蔡“臺獨”立場越發(fā)明晰、兩岸軍事實力對比“失衡”情況下，蔡對臺灣“安全機(jī)構(gòu)”的需求是希望由專業(yè)人士主導(dǎo)強化“以武拒統(tǒng)”，因此回到了兩岸軍事對峙時期，用軍人而非文人任“秘書長”的路線。

　　二是“功能性”調(diào)整有礙于其系統(tǒng)整合及決策品質(zhì)。

　　蔡在“安全機(jī)構(gòu)”人事上再次體現(xiàn)了其小圈子用人和“亂點鴛鴦譜”等不得章法之處。

　　其一，由於蔡對綠營派系的隔閡，有其“自己人同心圓”的用人視野，和“大小姐的心理安全感與利便”，因此更多選用吳釗燮、嚴(yán)德發(fā)這樣勤勉有餘、洞見不足的“yesman”，因而陷入一葉障目而一意孤行的偏執(zhí)，和盲目樂觀卻遇事神隱的偏狹。

　　其二，綠營好牌屈指可數(shù)，蔡只能用備胎補備胎，破壞既有人事和決策制度，因人定事而非因職定人。如此改組後，吳時期“國安會”管理鬆散、多頭並行的局面恐難扭轉(zhuǎn)，各業(yè)務(wù)口之間的分工協(xié)調(diào)將更繁雜，這是蔡慣於拋開制度指揮政策的必然結(jié)果。（作者：劉匡宇，中國社科院臺灣研究所 助理研究員）