作者：鄧聯(lián)繁（湖南省廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心主任、教授）

　　深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。監(jiān)察法凸顯了新時(shí)代的一系列新理念，呈現(xiàn)出一系列反映新時(shí)代要求的新特徵和新亮點(diǎn)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)的歷史意義。

　　1.凸顯“監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是反腐敗國家立法”理念

　　人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。中央在監(jiān)察法出臺前後反覆強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察委員會實(shí)質(zhì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是反腐敗國家立法。這一理念回應(yīng)了人民群眾對深入推進(jìn)反腐敗的心聲和期待，既言簡意賅地回答了監(jiān)察法究竟是什麼樣的法、是幹什麼的法等問題，也為從制高點(diǎn)上精準(zhǔn)回答為什麼要出臺監(jiān)察法，而且將之優(yōu)先安排在十九大後的第一次全國人民代表大會上通過等問題提供了重要答案。

　　監(jiān)察法第一條規(guī)定：“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。”在這裡，“深入開展反腐敗工作”承前啟後，引人注目，是監(jiān)察法的重要立法目的。此外，監(jiān)察法第三條在規(guī)定監(jiān)察委員會的職能時(shí)寫道“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”，第六條在規(guī)定國家監(jiān)察工作的方針時(shí)寫道“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制”。監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是反腐敗國家立法的理念，貫穿監(jiān)察法始終。

　　2.凸顯“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”理念，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國共産黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”

　　深化國家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，重要目的就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察法第二條在規(guī)定國家監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想前，旗幟鮮明地宣示“堅(jiān)持中國共産黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，具有特殊的政治意義，有利於各級黨組織更加理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任。

　　監(jiān)察法在顯眼位置規(guī)定堅(jiān)持黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了新時(shí)代的鮮明要求。中國特色社會主義最本質(zhì)的特徵是中國共産黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共産黨領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略，首要就是“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案明確把“中國共産黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特徵”寫入總綱第一條，彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性、根本性和時(shí)代性。黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察工作，是黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的應(yīng)有之義。

　　3.凸顯“整合反腐敗資源力量”理念，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”

　　國家監(jiān)察體制改革之前，反腐敗力量分散，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，表現(xiàn)在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對行政機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，存在紀(jì)法銜接不暢、合力不足等問題。

　　國家監(jiān)察體制改革劍指以上問題，重在通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗資源力量，設(shè)立監(jiān)察委員會，並與紀(jì)委合署辦公，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。監(jiān)察法第二條在結(jié)尾規(guī)定“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”，體現(xiàn)了“四個自信”，反映了深化國家監(jiān)察體制改革的要求，為深化國家監(jiān)察體制改革指明瞭方向，有利於為奪取反腐敗鬥爭壓倒性勝利提供有力保障。

　　4.凸顯“監(jiān)察全覆蓋”理念，規(guī)定對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察

　　之前的行政監(jiān)察法，監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，範(fàn)圍過窄。國家監(jiān)察體制改革根據(jù)我國的政治體制和文化特徵，秉持以人民為中心的思想，明確要求實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，將監(jiān)察對象擴(kuò)大到包括人大政協(xié)等在內(nèi)的公職人員，實(shí)現(xiàn)了由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察法第一條與第三條分別規(guī)定：“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”“對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察”。

　　監(jiān)察法第十五條對監(jiān)察全覆蓋進(jìn)行了具體化，規(guī)定如下：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共産黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委託管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。”這六款，前五款屬於列舉式規(guī)定，最後一款屬於兜底規(guī)定，相輔相成，完整體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的理念，有利於增強(qiáng)國家監(jiān)察工作的震懾力與公信力、針對性和操作性，促進(jìn)反腐敗全覆蓋、向基層延伸、解決群眾身邊的腐敗問題。

　　5.凸顯“監(jiān)察委員會是專責(zé)機(jī)關(guān)”理念，全面規(guī)定監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)

　　監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。”這裡所説的“專責(zé)機(jī)關(guān)”，與紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的定位相呼應(yīng)相匹配。專責(zé)機(jī)關(guān)與專門機(jī)關(guān)雖然只有一字之差，但含義迥然。權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任就要擔(dān)當(dāng)。“專責(zé)機(jī)關(guān)”不僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會的專業(yè)化、專門性，而且突出強(qiáng)調(diào)其責(zé)任，即行使監(jiān)察權(quán)不只是監(jiān)察委員會的職權(quán)，更是其應(yīng)盡職責(zé)和使命擔(dān)當(dāng)。這裡所説的“國家監(jiān)察職能”，不是整合前行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，即依託紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，實(shí)現(xiàn)了“一加一大於二、等於三”。

　　監(jiān)察委員會之專責(zé)，是監(jiān)督、調(diào)查、處置這三項(xiàng)職責(zé)的統(tǒng)一。監(jiān)察法第十一條分三款依次對這三項(xiàng)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。這三項(xiàng)職責(zé)既各有側(cè)重，又密切聯(lián)繫，缺一不可，其中，監(jiān)督職責(zé)是首要職責(zé)，切忌把監(jiān)察機(jī)關(guān)等同於單純的辦案機(jī)關(guān)，忽略監(jiān)察委員會日常的咬耳扯袖工作。

　　6.凸顯“運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗”理念，依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)許可權(quán)和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施

　　法治是治國理政的基本方式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要善於運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗。十九大報(bào)告指出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)許可權(quán)和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。“工欲善其事，必先利其器。”監(jiān)察法詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察許可權(quán)和調(diào)查手段，包括由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定和實(shí)施的談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施，以及由監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批、交由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行的技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施，明確了這些措施的使用主體、適用對象、適用條件、審批許可權(quán)和程式等，有利於保證監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，促進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)範(fàn)化、法治化。

　　在上述措施中，取代“兩規(guī)”措施的留置，解決了長期困擾的法治難題，是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，是以法治思維和法治方式反對腐敗的重要體現(xiàn)，是法治建設(shè)的重大進(jìn)步。留置是一種限制人身自由的措施，為規(guī)範(fàn)其使用，防止濫用，監(jiān)察法對留置的使用條件、審批程式、場所、期限等都作出了相應(yīng)規(guī)定。如，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)採取留置措施，應(yīng)當(dāng)集體研究決定。留置時(shí)間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個月。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，等等。

　　7.凸顯“防止‘燈下黑’”理念，專章規(guī)定“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”

　　習(xí)近平總書記指出，新的形勢任務(wù)對紀(jì)檢監(jiān)察幹部隊(duì)伍的思想作風(fēng)、能力素質(zhì)、紀(jì)律約束提出了新要求。要深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，更好履行黨章賦予的職責(zé)，嚴(yán)明各項(xiàng)紀(jì)律，嚴(yán)格管理監(jiān)督。他還強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要防止“燈下黑”，嚴(yán)肅處理以案謀私、串通包庇、跑風(fēng)漏氣等突出問題，清理好門戶，做到打鐵還需自身硬。國家監(jiān)察體制改革後，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督範(fàn)圍擴(kuò)大、許可權(quán)更加豐富，如何監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)備受各界關(guān)注。

　　監(jiān)察法專設(shè)第七章“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，規(guī)定了全面的外部監(jiān)督和嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。就外部監(jiān)督而言，包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。如第五十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)督方式包括：聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、就有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。就內(nèi)部監(jiān)督而言，規(guī)定了設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對打聽案情、過問案件、説情干預(yù)的報(bào)告和登記備案，等等。

　　監(jiān)察法的規(guī)定，既有宏觀層面，如強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，也有微觀層面，如用留置取代“兩規(guī)”措施。監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)；既強(qiáng)調(diào)監(jiān)察體制的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，規(guī)定對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，賦予監(jiān)察委員會許可權(quán)與調(diào)查手段，又高度提防“燈下黑”，專章規(guī)定“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，等等。這些既各有側(cè)重又相輔相成的新理念與新亮點(diǎn)，具有鮮明的時(shí)代性、創(chuàng)新性、辯證性，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會監(jiān)察法要求，不折不扣抓好貫徹落實(shí)。

　　《光明日報(bào)》（ 2018年07月03日 05版）返回光明網(wǎng)首頁