鐘偉：地方融資平颱風(fēng)險(xiǎn)退出管道待解

　　據(jù)財(cái)經(jīng)國(guó)家週刊報(bào)道 2009年是地方政府投融資平臺(tái)膨脹最快的一年。信貸資金大量涌入地方融資平臺(tái),地方政府隱性債務(wù)問題凸現(xiàn),地方融資平臺(tái)帶來的金融和財(cái)政問題正引起各方關(guān)注。地方融資平颱風(fēng)險(xiǎn)也成了本屆兩會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題，地方融資平颱風(fēng)險(xiǎn)有多大，如何防範(fàn)地方融資平颱風(fēng)險(xiǎn)，並進(jìn)行有效的退出？

　　在前不久召開的國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上，溫家寶總理把“儘快制定規(guī)範(fàn)地方融資平臺(tái)的措施，防範(fàn)潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。

　　目前，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)目，以及融資規(guī)模的估測(cè)並不一致。就省以下政府投融資平臺(tái)的數(shù)目而言，估計(jì)值從8000多家到2萬家不等；就銀行對(duì)其的融資額而言，估計(jì)值從4萬億元到9萬億元不等。但大體的共識(shí)是，縣級(jí)融資平臺(tái)佔(zhàn)全部融資平臺(tái)總數(shù)的70％強(qiáng)，但融資比重不到30％。對(duì)地方政府融資平臺(tái)融資額的估計(jì)差異，主要是由於這些融資的涵蓋範(fàn)圍差異造成的，有的估測(cè)指的是商業(yè)銀行的信貸，有的則包括了政策性銀行的授信和信託産品融資等。但無論如何，地方政府融資平臺(tái)在2009年的迅猛膨脹，已到了不得不多管齊下予以規(guī)範(fàn)、釋放風(fēng)險(xiǎn)、和理順中央－地方財(cái)權(quán)關(guān)係的時(shí)候了。

　　對(duì)於這種風(fēng)險(xiǎn)，首先要弄清楚。第一，包括地方政府所設(shè)立投融資平臺(tái)在內(nèi)的地方政府的顯性和隱形債務(wù)到底有多大規(guī)模；第二，在現(xiàn)存的地方債務(wù)構(gòu)成中，哪些是出於對(duì)公益項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)致的負(fù)債，哪些是純屬經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的負(fù)債；第三，在試圖化解地方政府負(fù)債這一危機(jī)中，到底由誰(shuí)買單，以及中央和地方出資的技術(shù)性制度設(shè)計(jì)。

　　基於此，我們認(rèn)為，目前進(jìn)行地方債務(wù)化解、風(fēng)險(xiǎn)退出的首要原則是，推動(dòng)地方負(fù)債狀況的公開化和透明化。第一，進(jìn)行壓力測(cè)試，判定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。摸清各級(jí)地方政府的負(fù)債狀況，包括隱性和顯性的地方債務(wù)，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)目，融資規(guī)模和來源渠道、區(qū)域和期限結(jié)構(gòu)等細(xì)節(jié)，結(jié)合地方財(cái)力變動(dòng)狀況，進(jìn)行適當(dāng)?shù)膲毫y(cè)試，才能對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出近乎客觀的判定，否則中國(guó)地方政府債務(wù)問題，始終就是海面下的冰山。

　　第二，中國(guó)地方政府的債務(wù)問題，説到底是如何完善中國(guó)財(cái)稅體制、如何平衡地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的問題。地方政府面臨彼此之間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，面臨如何發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施和有效籌措資金的矛盾，面臨主體收入稅種大部分歸屬中央、地方稅費(fèi)收入增長(zhǎng)制約的矛盾。要弱化地方政府的舉債衝動(dòng)，就必須加速服務(wù)型的公眾財(cái)政體制的建立，也應(yīng)考慮增加地方稅費(fèi)收入來源，尤其是縮短中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付鏈條、加速物業(yè)稅的開徵試點(diǎn)等工作。否則，地方政府在面臨財(cái)權(quán)事權(quán)的壓力下，在行政政績(jī)考核短期化的壓力下，堵住了現(xiàn)有的投融資平臺(tái)模式，難免不會(huì)滋生其他模式。

　　第三，摸索制定合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮資本市場(chǎng)的重要作用，使市政債券逐步規(guī)範(fàn)發(fā)行。市政債券在發(fā)達(dá)國(guó)家都是地方政府重要的融資手段，例如美國(guó)限定州或地方政府債務(wù)餘額佔(zhàn)其年度總收入為90%~120%；巴西限定地方政府借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率小于200%。

　　我們初步估計(jì)，如果使用市政債券方式，對(duì)應(yīng)于2009年底，中國(guó)地方政府的債務(wù)餘額如果在5~6萬億元，大致是可接受的。目前地方政府債務(wù)的顯性化和規(guī)範(fàn)化，仍然受到中國(guó)現(xiàn)行預(yù)演算法如何修訂等一系列制約，市政債券的發(fā)行仍有較多體制障礙。

　　第四，控制地方政府負(fù)債總量及其財(cái)政擔(dān)保行為，控制政府融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)，給地方政府設(shè)定一個(gè)合理的負(fù)債率，真正規(guī)範(fàn)政府融資平臺(tái)。

　　地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。不宜採(cǎi)取過於嚴(yán)格的措施，截?cái)嗥髽I(yè)正常的融資渠道，那樣，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被提前放大。因此，正視風(fēng)險(xiǎn)，多管齊下，規(guī)範(fàn)引導(dǎo)，是治理地方政府投融資平臺(tái)的著眼點(diǎn)。（鐘偉 作者係北京師範(fàn)大學(xué)金融研究中心教授）