2013：積極財政政策“路線圖”(學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神)
●2013年的積極財政政策應(yīng)滿足逆週期調(diào)節(jié)和推進結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重需要，同時鎖定穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價和防風(fēng)險等多重目標(biāo)。
●在雙重需要、多重目標(biāo)的牽制下，結(jié)構(gòu)性減稅對於積極財政政策的作用將愈加凸顯，是影響此輪宏觀調(diào)控效果的主要因素。
●“營改增”是結(jié)構(gòu)性減稅的主要內(nèi)容，應(yīng)加快擴大“營改增”試點範(fàn)圍，同時相應(yīng)調(diào)低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，使平均稅負水準(zhǔn)實質(zhì)性下降。
在全面評估國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，2012年底召開的中央經(jīng)濟工作會議作出了繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策的決定。這樣，我國已經(jīng)連續(xù)實施兩年的“積極加穩(wěn)健”宏觀經(jīng)濟政策搭配格局延續(xù)至第三個年頭。不過，考察以往宏觀經(jīng)濟政策運作的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)實施不等於全面複製。相同的宏觀經(jīng)濟政策搭配可能包含不同的實際內(nèi)容，甚至包含顯著的調(diào)整或變化。深刻認識、正確把握這些調(diào)整和變化，對於理解中央經(jīng)濟工作會議精神、做好2013年的經(jīng)濟工作十分重要。
積極財政政策須滿足雙重需要、鎖定多重目標(biāo)
從2008年算起，圍繞國際金融危機的爆發(fā)、蔓延和演變，我國宏觀經(jīng)濟政策搭配格局大致可以分為兩個階段：積極財政政策加適度寬鬆貨幣政策，積極財政政策加穩(wěn)健貨幣政策。這兩種搭配，總的傾向都是擴張，只是擴張的力度和結(jié)構(gòu)有所不同。
在連續(xù)實施5年的擴張性操作之後，相對於以往，2013年的財政擴張性操作至少有三點不同：其一，在邊際效應(yīng)遞減規(guī)律的作用下，擴張性操作的效果有所下降。即使再採用類似2008年那樣的大規(guī)模經(jīng)濟擴張措施，其擴張作用也不會達到當(dāng)年的程度。其二，在擴張性經(jīng)濟政策自身規(guī)律的作用下，粗放型擴張對於結(jié)構(gòu)調(diào)整的負作用有所顯現(xiàn)。較之危機前，我們今天面臨的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力更大、任務(wù)更重，也更加緊迫。其三，隨著全球經(jīng)濟持續(xù)震蕩和我國經(jīng)濟不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，越來越多的人意識到，真正意義上的復(fù)蘇不可能在現(xiàn)有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上實現(xiàn)；要使經(jīng)濟走上持續(xù)健康發(fā)展的軌道，必須加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。
這意味著，我們不能簡單採用類似2008年那樣的大規(guī)模經(jīng)濟擴張措施，更不能以犧牲調(diào)結(jié)構(gòu)為代價實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標(biāo)，而必須以實現(xiàn)有品質(zhì)、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟增長為目標(biāo)，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、不斷優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)增長。為此，積極財政政策必須滿足逆週期調(diào)節(jié)和推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重需要，同時鎖定穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價和防風(fēng)險等多重目標(biāo)。
積極財政政策的三個支點：增赤、減稅、擴支
作為一種擴張性的宏觀調(diào)控操作，積極財政政策的實際內(nèi)容必然要落實于增加赤字、減少稅收和擴大支出三個方面。
增加赤字之所以必要，是因為財政赤字的規(guī)模及其邊際效應(yīng)直接決定財政擴張力度的大小。實施財政擴張，2013年的財政赤字就要在2012年的基礎(chǔ)上有所增加。把通過舉借國債和動用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補的財政赤字(分別為8000億元和2700億元)合併計算，2012年財政預(yù)算赤字的總規(guī)模超過1萬億元。考慮到2013年的經(jīng)濟走勢和實施財政擴張以及其他方面的需要，可以預(yù)期，2013年財政預(yù)算赤字的增加額當(dāng)以數(shù)千億元計。
再看減稅和增支。一筆特定數(shù)額的財政赤字可以支撐減稅，也可以支撐擴支，還可以同時支撐減稅和擴支。這取決於對積極財政政策擴張力度的把握。鋻於稅收和支出的乘數(shù)差異，一般而言，擴大支出較之減少稅收具有更大、更直接的擴張性效應(yīng)。然而，考慮到兼顧雙重需要、鎖定多重目標(biāo)的當(dāng)下宏觀經(jīng)濟政策格局並權(quán)衡各方面利弊得失，則可以判斷，2013年的積極財政政策應(yīng)以實施結(jié)構(gòu)性減稅為重心。
以結(jié)構(gòu)性減稅而非以擴大政府支出為重心，是因為減稅主要通過民間可支配收入的增加而非政府直接投資的增加實施經(jīng)濟擴張。這樣做，一方面有助於實現(xiàn)逆週期調(diào)節(jié)的穩(wěn)增長目標(biāo)；另一方面有助於將更多的投資決策權(quán)交給市場，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，避免粗放型擴張，更好地發(fā)揮積極財政政策對於推進結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。正是出於這種考慮，在2012年特別是2012年下半年，結(jié)構(gòu)性減稅已成為積極財政政策的主要載體。進入2013年，在雙重需要、多重目標(biāo)的牽制下，結(jié)構(gòu)性減稅對於財政擴張的作用將愈加凸顯，甚至可能成為影響此輪宏觀調(diào)控效果的主要因素。這就意味著，2013年的財政預(yù)算赤字至少要有一半以上甚至更多的份額用於支撐結(jié)構(gòu)性減稅。
擴大政府支出，對於實施財政擴張無疑也是必要的。在以往的宏觀經(jīng)濟政策格局中，擴大政府支出的操作曾作為主要載體而立下汗馬功勞。也正是憑藉以擴大政府支出為主要載體的操作，我們才得以在國際金融危機蔓延的形勢下率先走上回升向好軌道。但是，鋻於宏觀經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生重要變化，鋻於宏觀經(jīng)濟政策格局已經(jīng)作出重大調(diào)整，特別是兼顧穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的需要已經(jīng)日趨凸顯，2013年的擴大政府支出操作將不能不有所節(jié)制。各級政府不僅要厲行節(jié)約，嚴格控制一般支出，把錢用在刀刃上，而且對即便是必須增加的公共投資支出，也要在鼓勵並引導(dǎo)好民間投資的同時，更多地投向打基礎(chǔ)、利長遠、惠民生又不會造成重復(fù)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這就意味著，在2013年的財政預(yù)算赤字中，用於支撐擴大政府支出的部分應(yīng)少於往年，起碼要少於用之於支撐結(jié)構(gòu)性減稅的數(shù)額。
積極財政政策的主戰(zhàn)場：“營改增”
作為積極財政政策的主要載體，有關(guān)結(jié)構(gòu)性減稅的推進路線和具體安排在2013年的宏觀經(jīng)濟政策格局中備受關(guān)注。
推進結(jié)構(gòu)性減稅，可以有多種選擇。比如，現(xiàn)行稅制體系中的18種稅似乎都可以作為減稅的對象，統(tǒng)統(tǒng)砍上一刀。但是，將現(xiàn)行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規(guī)劃相對接就會發(fā)現(xiàn)，減間接稅而非直接稅，減收入所佔份額較大的主要間接稅，應(yīng)該是推進結(jié)構(gòu)性減稅的重點。因此，2012年的中央經(jīng)濟工作會議在論及結(jié)構(gòu)性減稅時提出，“要結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。”
進一步説，在現(xiàn)行稅制體系中，收入所佔份額較大、可稱為主要間接稅的，分別是增值稅、營業(yè)稅和消費稅。2011年，這3個稅種佔全部稅收收入的份額分別為41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值稅最適宜作為結(jié)構(gòu)性減稅的主要對象。其一，根據(jù)“十二五”稅制改革規(guī)劃，營業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改徵增值稅，營業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”。其二，消費稅的基本徵稅對像是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品。消費稅的任何減少，都牽涉到國家的收入分配政策和節(jié)能減排政策，歷來難以達成共識，不能不格外謹慎。其三，增值稅塊頭兒最大，係當(dāng)前我國第一大稅種。它的任何變動，哪怕是輕微的變動，都會顯著影響稅收收入全局，其減稅效應(yīng)可能最大。故而，以減少增值稅為主，顯然是實施結(jié)構(gòu)性減稅的正確選擇。
目前正在上海等地試行的“營改增”方案，本身就是一項涉及規(guī)模最大、影響範(fàn)圍最廣的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，為削減增值稅稅負搭建了一個很好的平臺。其一，隨著營業(yè)稅改徵增值稅，因營業(yè)稅無抵扣而導(dǎo)致的重復(fù)徵稅現(xiàn)象，將會通過相關(guān)行業(yè)納入增值稅覆蓋範(fàn)圍而趨於減少，從而使其稅負水準(zhǔn)得以減輕。其二，隨著營業(yè)稅改徵增值稅，因增值稅轉(zhuǎn)型改革而帶來的兩稅稅負失衡矛盾(隨著增值稅稅負下降，營業(yè)稅稅負相對上升)，將會通過相關(guān)行業(yè)納入增值稅覆蓋範(fàn)圍而趨於緩解，從而使相關(guān)行業(yè)的稅負水準(zhǔn)減輕。其三，隨著營業(yè)稅改徵增值稅並新增兩檔較低稅率，增值稅的平均稅率水準(zhǔn)以及整體稅負水準(zhǔn)將趨於下降。
上海一年來的“營改增”試點情況表明，它所帶來的減稅效應(yīng)大大超過預(yù)期水準(zhǔn)。鋻於“營改增”的試點範(fàn)圍已經(jīng)擴大至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、浙江、湖北等多個省市，更鋻於“營改增”最終不僅要推廣至全國所有地區(qū)，而且要覆蓋所有服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，即使保守估算，它所帶來的減稅規(guī)模也將達到數(shù)千億元。
積極財政政策以結(jié)構(gòu)性減稅為主要載體並以增值稅為主要減稅對象，其基本操作路徑可以有兩種選擇：第一，加快擴大“營改增”試點範(fàn)圍。“營改增”試點的地區(qū)範(fàn)圍越大、涉及的産業(yè)領(lǐng)域越多，結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模效應(yīng)也就越大。第二，在“擴圍”的同時，相應(yīng)調(diào)低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率。將原來基於製造業(yè)運作特點而設(shè)計的增值稅稅制覆蓋至服務(wù)業(yè)，一方面應(yīng)考慮服務(wù)業(yè)的運作特點並作適應(yīng)性調(diào)整，另一方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮製造業(yè)和服務(wù)業(yè)稅制問題，確定一致的制度安排。相容兩個産業(yè)的需要並著眼于長遠，在“擴圍”的同時還須酌情著手“降率”——從整體上降低增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率，使平均稅負水準(zhǔn)實質(zhì)性下降。