←↑總面積8000多畝的無錫市惠山精細(xì)蔬菜産業(yè)園，幾年前還散落著4個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)，居住著2200多位農(nóng)民。

　　破題

　　上周，位於深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的一塊原農(nóng)村集體工業(yè)用地成功以掛牌方式出讓，並以1.16億元成交。這是今年1月18日深圳啟動新一輪“土改”後，首宗上市流轉(zhuǎn)的集體工業(yè)用地；也是全國首宗原農(nóng)村集體土地不經(jīng)政府徵地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

　　1987年12月1日，以深圳土地“第一拍”為標(biāo)誌的土地制度改革至今仍為人稱道；而上周的農(nóng)地“第一拍”，更是黨的十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)産權(quán)利”以來的最新突破，廣東因此也再次成為了土地制度改革的先鋒。

　　推動農(nóng)村集體土地與國有土地同價(jià)同權(quán)，其核心是讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的紅利，也有助於解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中“半市民化”的後遺癥，實(shí)現(xiàn)真正“人的城鎮(zhèn)化”。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年到2012年，全國城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.57%，達(dá)到世界平均水準(zhǔn)。但據(jù)第六次人口普查，實(shí)際上戶籍城鎮(zhèn)化率僅27.7%，超過3億農(nóng)民工仍處於“半市民化”狀態(tài)。要根本解決這一問題，除了戶籍制度改革和加大基本公共服務(wù)的投入，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有土地獲得進(jìn)城的“第一桶金”非常關(guān)鍵。

　　當(dāng)然，農(nóng)村土地集體所有制度之根本不能動搖，如何既讓進(jìn)城農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的紅利，又保證農(nóng)村土地、特別是18億畝耕地不流失？改革需要找到微妙的平衡點(diǎn)。

　　目前除廣東外，不少地方都試圖在現(xiàn)有土地管理制度框架下先行先試小步突破，其中，江蘇無錫率先推行的農(nóng)村宅基地“雙置換一轉(zhuǎn)化”利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，覆蓋面積之廣，惠農(nóng)力度之大，頗具借鑒意義。

　　●文/圖 南方日報(bào)記者 盧軼 發(fā)自無錫、廣州

　　取經(jīng)

　　四村一社區(qū)

　　連成萬頃良田

　　根據(jù)無錫市“雙置換一轉(zhuǎn)化”方案，村民宅基地住房面積可1：1置換成保障房，最大置換面積可達(dá)250平方米。原土地承包經(jīng)營權(quán)則置換成為城鎮(zhèn)社保：16歲以下的村民可一次性補(bǔ)償6000元；16歲-男50歲/女45歲的適齡工作村民可將農(nóng)齡以2：1折換為工齡接入城鎮(zhèn)社保；男50歲/女45歲-男60歲/女55歲的村民可選擇接入社保或享受政府保養(yǎng)，政府保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月610元；男60歲/女55歲以上退休年齡段的村民則統(tǒng)一享受政府保養(yǎng)。此外，原村集體則成立社區(qū)股份合作社，將集體資産量化折股分到村民人頭，實(shí)現(xiàn)了村民帶股進(jìn)城享受分紅。

　　12月11日，南下的冷空氣吹散了困擾多日的霧霾。走進(jìn)無錫市惠山精細(xì)蔬菜産業(yè)園，一派田成方、路成框、林成網(wǎng)、渠通暢的景象。

　　你也許想不到，這片總面積8000多畝的蔬菜基地上，幾年前還散落著楊西園村、秦巷村、五秦村、天壽村等4個(gè)行政村和一個(gè)社區(qū)，居住著2200多位農(nóng)民。

　　老楊也是其中一個(gè)。這天他起了個(gè)大早：“今天有批萵筍要收，好早點(diǎn)送給客戶。”老楊是惠山精細(xì)蔬菜産業(yè)園所在的無錫萬頃良田項(xiàng)目的一名負(fù)責(zé)人。如今雖然仍工作在田間，但祖祖輩輩都是農(nóng)民的他，其實(shí)已是一個(gè)“城裏人”了。他説，原來的土地置換了商品房和社保，原村集體成立了股份合作社每年都有分紅，再加上現(xiàn)在這份工資，日子過得很紅火。

　　老楊原屬的楊西園村緊挨著惠山區(qū)洛社鎮(zhèn)。洛社鎮(zhèn)距離無錫市區(qū)僅12公里，總?cè)丝诔^20萬人，稱得上是無錫城的一個(gè)衛(wèi)星城。在蘇南地區(qū)，洛社的工商業(yè)頗具盛名，是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)祥地之一，素有“小無錫”的美譽(yù)。

　　隨著洛社鎮(zhèn)的發(fā)展，建設(shè)用地的需求越來越大。但農(nóng)地被徵用後，一次性的徵地補(bǔ)償並不能很好地解決失地農(nóng)民的出路問題。老楊説：“村裏本來就人多地少，那段時(shí)間村裏老有徵地，看著洛社越來越發(fā)達(dá)，我們村民卻分享不到甜頭，大家怨氣不少。”

　　楊西園村終於在2009年迎來了華麗轉(zhuǎn)身。那一年，無錫市系統(tǒng)性地開始推進(jìn)以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障，以農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房保障以及村集體資産確權(quán)量化折股的“雙置換一轉(zhuǎn)化”工程。簡單來説，進(jìn)城農(nóng)民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價(jià)收益，也就間接實(shí)現(xiàn)了同地同權(quán)。

　　對“雙置換一轉(zhuǎn)化”頗有研究的無錫市委農(nóng)辦綜合管理處處長何建升介紹，這一方面是迎合城鎮(zhèn)化的大趨勢，但最主要的還是為了還歷史欠賬。他説，歷史上無錫的徵地拆遷主要遺留了兩類問題，一是拆房留地，農(nóng)民新的住房離土地很遠(yuǎn)，導(dǎo)致人地分離；二是徵地留房，失地農(nóng)民沒有土地收益也就無法承接城鎮(zhèn)社保。

　　此外，無錫每人平均耕地面積本來就非常小，經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期，“村村點(diǎn)火戶戶冒煙”的狀況導(dǎo)致農(nóng)村面貌雜亂無章，不利於管理。何建升説，從趨勢來説，也應(yīng)該將人集中到社區(qū)，將零散的土地集中規(guī)模化經(jīng)營。

　　就這樣，楊西園村召開村民大會，表決通過了全村參加“雙置換一轉(zhuǎn)化”的動議。

　　和楊西園村一起參與這次“雙置換一轉(zhuǎn)化”的還有秦巷村、五秦村、天壽村等3個(gè)行政村和石塘灣社區(qū)。整個(gè)項(xiàng)目涉及農(nóng)戶681戶2247人。村民騰退的宅基地等建設(shè)用地被復(fù)墾整理，再加上原農(nóng)用地的平整，僅新增耕地就達(dá)到916畝。由此，原本高低錯(cuò)落的8000多畝土地被連接成片，當(dāng)?shù)匦蜗蟮貙⑦@個(gè)項(xiàng)目稱為“萬頃良田工程”。

　　村民本地就業(yè)

　　住進(jìn)新保障房

　　4年以來，首先是城鎮(zhèn)化率的大幅提高：2009年大約在65%-68%之間，預(yù)計(jì)今年可以達(dá)到72%-75%；更重要的是100萬人從原新農(nóng)保接入到了城鎮(zhèn)社保，標(biāo)準(zhǔn)大幅提高：其中市區(qū)（含惠山區(qū)和西山區(qū)）完成26萬人，江陰縣完成30萬人，無錫新區(qū)和濱湖區(qū)所有農(nóng)民全部都已享受城市待遇，市區(qū)範(fàn)圍也僅剩18萬農(nóng)民需要解決。

　　跟著老楊走進(jìn)蔬菜大棚，不少人正忙著收萵筍，老楊不時(shí)還交代幾句。他説，整個(gè)“萬頃良田工程”目前已經(jīng)成立了益家康、萬壽河、裕興草菇等多家農(nóng)業(yè)合作社，不僅村集體入股，還引進(jìn)了先進(jìn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。“現(xiàn)在不光村民可以實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)，還可以提供崗位給外來人口。”

　　據(jù)洛社鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)，這些耕地全部用於種植精細(xì)蔬菜，包括青菜、芹菜、萵苣、豆苗、黃瓜等，標(biāo)準(zhǔn)化生産和産業(yè)化的經(jīng)營方式使每畝地年凈收益達(dá)到5000元。而僅以復(fù)墾新增的916畝耕地計(jì)算，每年就可以凈增收益458萬元。

　　從大棚出來，老楊又帶領(lǐng)記者到了不遠(yuǎn)處的安置小區(qū)。這個(gè)名叫孟裏花苑的小區(qū)正在建設(shè)當(dāng)中，幾棟超高層建築拔地而起接近封頂。“電梯樓，有車庫”，老楊得意地介紹道。

　　一位村民也來查看工程進(jìn)度，70歲上下的樣子，精神很好。他説，原來宅基地拆遷後，現(xiàn)在家裏暫時(shí)租著房子，就盼著工程完工能搬進(jìn)新房。

　　“儘管過渡期間政府會補(bǔ)貼租金，但租房子總沒有住自己的房子踏實(shí)”。他高興地告訴記者，他原來的宅基地1：1折換了兩套房子，一套80平方米，一套130平方米，“現(xiàn)在孩子大了在外面工作，我們只需要住一套房，另一套出租又是一筆收入”。

　　他給記者算了一筆賬：他們老兩口每月可拿到1220元政府保養(yǎng)，每年村集體還有每人幾千塊錢的分紅，再加上以後的房租，養(yǎng)老完全夠了。

　　何建升介紹，2009年“雙置換一轉(zhuǎn)化”依託徵地拆遷開始大力推進(jìn)，“只要涉及徵地拆遷的，就一律納入進(jìn)來”，此外則以“政府引導(dǎo)，百姓自願”的原則發(fā)動農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。

　　他還介紹了下一步無錫“雙置換一轉(zhuǎn)化”的目標(biāo)：西山、惠山區(qū)剩餘的18萬人將力爭全部完成保障；江陰縣在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上將繼續(xù)擴(kuò)大範(fàn)圍；目前還未推進(jìn)工作的宜興縣則通過“即徵即保”逐步推開。

　　雙置換一轉(zhuǎn)化

　　須有兩大前提

　　一是當(dāng)?shù)卣仨毾駸o錫這樣具有很強(qiáng)的財(cái)力，二是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不能再靠土地為生，充分就業(yè)率非常重要。

　　無錫市“雙置換一轉(zhuǎn)化”的順利推進(jìn)，得益於城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的應(yīng)用。

　　所謂增減掛鉤，通俗地説就是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。2006年，江蘇等五省市被國土資源部列為首批試點(diǎn)。

　　何建升説，這就解決了兩個(gè)重要問題：一是可以解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地吃緊的問題，地方政府有動力去做；二是農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾獲得的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，除用於安置房建設(shè)外，可用於商品房建設(shè)等發(fā)展用地，獲得的土地出讓金是解決“雙置換一轉(zhuǎn)化”巨大成本的關(guān)鍵。

　　何建升介紹，目前無錫完成100萬人的置換成本就超過200億元，如果沒有土地出讓金而靠財(cái)政解決，對政府來説是不能承受之重。他又算了一筆賬：目前無錫宅基地復(fù)墾面積約3.3萬畝，其中30%約1.2萬畝用於安置房建設(shè)，剩餘的約2.1萬畝若按每畝150萬元的出讓價(jià)格計(jì)，總體300億元的土地出讓金還有盈餘。

　　事實(shí)上，在現(xiàn)行土地管理辦法的框架下，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，並不能直接入市流轉(zhuǎn)。若沒有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)，無錫的“雙置換一轉(zhuǎn)化”也就沒有了依據(jù)。

　　不過，真正在推進(jìn)過程中，還有不少的障礙。比如，增減掛鉤産生的建設(shè)用地指標(biāo)總量受到控制，“每年省裏分配給無錫的指標(biāo)只有3000畝”；又比如土地出讓價(jià)格並不穩(wěn)定，“這兩年經(jīng)濟(jì)形勢不太好，土地市場也不景氣，實(shí)際上拍出的地價(jià)並不高”。何建升説，這樣一來，估算的300億元只是一個(gè)理想狀態(tài)，實(shí)際上依靠土地出讓並不能完全解決“雙置換一轉(zhuǎn)化”的開支，這就需要財(cái)政來兜底。

　　因此談及無錫“雙置換一轉(zhuǎn)化”模式是否具有推廣價(jià)值，何建升説，前提條件是當(dāng)?shù)卣仨毾駸o錫這樣具有很強(qiáng)的財(cái)力，“之前也有欠發(fā)達(dá)地區(qū)來無錫取經(jīng)的，我們當(dāng)時(shí)就很坦誠，以他們的財(cái)力恐怕沒有辦法大範(fàn)圍實(shí)行”。

　　另外一個(gè)前提條件當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不能再靠土地為生，“充分就業(yè)率非常重要，否則土地置換掉了，又沒有達(dá)到退休年齡領(lǐng)養(yǎng)老金，沒有工作的話生活怎麼辦？”何建升介紹，無錫市農(nóng)民的充分就業(yè)率達(dá)到95%，靠地吃飯的農(nóng)民僅約15萬人，這也是無錫能夠大範(fàn)圍推動“雙置換一轉(zhuǎn)化”的關(guān)鍵。

　　落地

　　深圳和東莞試點(diǎn)

　　跳出“增減掛鉤” 實(shí)現(xiàn)直接流轉(zhuǎn)

　　無錫的“雙置換一轉(zhuǎn)化”以農(nóng)民的利益為本，立足於讓農(nóng)民分享改革發(fā)展和城鎮(zhèn)化的紅利，令人欽佩。而廣東特別是珠三角和長三角地區(qū)一樣都有較強(qiáng)的財(cái)力，且農(nóng)民的充分就業(yè)率較高，因此無錫的經(jīng)驗(yàn)對廣東頗有借鑒意義。

　　有意義的是，就在記者赴江蘇採訪前不久，無錫市也派出了一個(gè)考察團(tuán)到廣東學(xué)習(xí)“三舊改造”經(jīng)驗(yàn)。正如無錫市國土資源局一位負(fù)責(zé)人説，在土地制度改革方面，廣東和江蘇都是先行者，都在努力探索經(jīng)驗(yàn)。

　　廣東省國土資源廳法規(guī)處一名負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)行的土地管理辦法已經(jīng)滯後，改是必然的。其中，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；賦予農(nóng)民對承包地佔(zhàn)有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；賦予農(nóng)民對集體資産股份佔(zhàn)有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)産權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等都是新型城鎮(zhèn)化的需要。這些在十八屆三中全會已經(jīng)明確下來。

　　在這一大趨勢下，作為改革開放的先行地，廣東近年也有不少突破。比如今年1月18日，深圳啟動的允許城中村集體建設(shè)用地中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，首宗交易也于上周完成；今年5月我省率先在梅州、雲(yún)浮、清遠(yuǎn)等地啟動的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地抵押貸款試點(diǎn)工作；此外，東莞作為全國土地産權(quán)制度改革試點(diǎn)，允許農(nóng)村宅基地超標(biāo)面積部分實(shí)施有償使用和流轉(zhuǎn)出讓；農(nóng)村宅基地實(shí)施在本市範(fàn)圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓；對以聯(lián)合建房形式改變土地用途的農(nóng)村宅基地實(shí)施補(bǔ)交土地出讓金、調(diào)整土地用途後流轉(zhuǎn)出讓；實(shí)施流轉(zhuǎn)出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)和抵押登記等。

　　談到深圳和東莞的試點(diǎn)，江蘇省國土資源廳一位工作人員評價(jià)道，目前國內(nèi)很多試點(diǎn)都是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)政策，而這兩個(gè)試點(diǎn)雖然限制仍多，但它們跳出了“增減掛鉤”的框架，實(shí)現(xiàn)了直接的流轉(zhuǎn)，其突破性值得江蘇的學(xué)習(xí)。上月底，國土資源部在東莞召開全國國土資源依法行政工作會議時(shí)，國土資源部副部長胡存智也對東莞的集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了調(diào)研。

　　而深圳完成了首宗農(nóng)村集體工業(yè)用地拍賣外，目前東莞全市已辦理宅基地流轉(zhuǎn)登記3030宗，面積66.06萬平方米。且這一試點(diǎn)更有望擴(kuò)大到全省範(fàn)圍。今年8月公開徵求意見的《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法（送審稿）》提出，農(nóng)村宅基地將可以在本鎮(zhèn)、本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

　　正如《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中所説，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自願基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地並獲得財(cái)産收益，將有利於解除農(nóng)村勞動力進(jìn)城落戶的後顧之憂，幫助農(nóng)民獲得進(jìn)城的“第一桶金”。

　　目前，作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的前提工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作在廣東進(jìn)展迅速。最新數(shù)據(jù)顯示，廣東共完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證140萬多宗，發(fā)證率達(dá)到99.5%，佔(zhàn)全國已發(fā)證總數(shù)的五分之一強(qiáng)。此外，全省集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)初始登記發(fā)證率也完成了96.6%和94%。

　　名詞解釋

　　無錫“雙置換一轉(zhuǎn)化”模式

　　即以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障，以農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房保障以及村集體資産確權(quán)量化折股的模式。簡單來説，進(jìn)城農(nóng)民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價(jià)收益，也就間接實(shí)現(xiàn)了同地同權(quán)。

　　■手記

　　“土改”邏輯不能

　　以城市為中心

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是當(dāng)前制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，讓廣大農(nóng)民能夠真正有機(jī)會進(jìn)入城市，分享新型城鎮(zhèn)化的紅利也迫切需要土地制度的改革。

　　但需要明確的是，推動農(nóng)村集體土地與國有土地同地同價(jià)同權(quán)的根本目的是維護(hù)農(nóng)民和轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的財(cái)産權(quán)利，其本意並非為了滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需要。住建部副部長胡存智本月接受媒體採訪時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地管理制度改革，必須堅(jiān)持集體所有制、用途管制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益四個(gè)重要原則。

　　正如習(xí)近平總書記所説，“城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急於求成，而要積極穩(wěn)妥”。改革的推進(jìn)要穩(wěn)妥有序，尤其需要預(yù)防一些不良傾向。

　　首先是18億畝耕地紅線不能動搖，改革的邏輯不能以城市為中心。須防範(fàn)借改革突破大規(guī)模佔(zhàn)用耕地和基本農(nóng)田的行為，尤其在接近城市邊緣的地區(qū)更需警惕，否則糧食安全無法保證。

　　其次，除了允許農(nóng)民通過土地獲得財(cái)産性收益外，更應(yīng)該重視如何保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，比如社會保障等基本公共服務(wù)的跟進(jìn)，對進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，等等。否則就可能導(dǎo)致前腳洗腳上田，後腳走進(jìn)“貧民窟”的問題。

　　第三，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)係，特別是新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密不可分。借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的東風(fēng)，應(yīng)該同步推動土地的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，否則將喪失農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最佳機(jī)遇。

　　另外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同價(jià)同權(quán)後，可能會對現(xiàn)有的土地市場造成一定的衝擊。地方財(cái)政必須儘早減少對土地出讓金的依賴，否則很可能形成新的風(fēng)險(xiǎn)。

　　總策劃：莫高義 王芃 張東明

　　王垂林 蔡瀛

　　總統(tǒng)籌：郭亦樂 黃維德 郎國華

　　柳劍能

　　執(zhí) 行：盧軼 曾崢 李海濤

　　羅彥軍 林鑫 張迪