土地制度改革 收入分配製度改革 國(guó)資和國(guó)企管理體制改革

　　30多年來(lái)，改革一直是中國(guó)社會(huì)的主流口號(hào)。最近一段時(shí)間以來(lái)，加快或深化改革已經(jīng)不僅成了民間和媒體，而且也是一些高層領(lǐng)導(dǎo)的呼籲。放大一些説，現(xiàn)在幾乎全世界都在談改革，但對(duì)改革的理解，人們相當(dāng)不同，這是許多已經(jīng)陷入困境或危機(jī)的國(guó)家變革起來(lái)阻力重重的原因。各家有各家的難處。中國(guó)的難處究竟在哪，如何破局，是對(duì)當(dāng)代中國(guó)人的挑戰(zhàn)。鬍子眉毛一把抓，不能破解複雜系統(tǒng)問(wèn)題。下面，將聚焦經(jīng)濟(jì)改革主要矛盾，剖解分歧與共識(shí)，從而探尋改革的空間和通道。

　　經(jīng)濟(jì)改革真正分歧是

　　市場(chǎng)的産權(quán)基礎(chǔ)

　　中國(guó)改革是從經(jīng)濟(jì)體制起步的。1984年中央提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”和1992年提出建立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)體制改革兩個(gè)標(biāo)誌性的轉(zhuǎn)捩點(diǎn)，大體上結(jié)束了經(jīng)濟(jì)體制改革初期在方向上的搖擺和分歧。

　　到了今天，各種産品的價(jià)格基本市場(chǎng)化，剩下少量的能源公用事業(yè)的價(jià)格要繼續(xù)改革也沒(méi)有分歧，只是要平衡通貨膨脹壓力與城鎮(zhèn)居民對(duì)這類産品和服務(wù)價(jià)格調(diào)整的抵制，並不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“要不要”或“敢不敢”改革的問(wèn)題。甚至生産要素的價(jià)格市場(chǎng)化，金融市場(chǎng)進(jìn)一步自由化，方向也沒(méi)有大的分歧，只是如何兼顧國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際市場(chǎng)的風(fēng)雲(yún)變幻，如何權(quán)衡搞活金融與防範(fàn)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)係，從而審時(shí)度勢(shì)作出精準(zhǔn)決策的問(wèn)題。現(xiàn)在爭(zhēng)論最多的，浮在表面的是政府與市場(chǎng)的關(guān)係和邊界問(wèn)題，而真正分歧的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)的産權(quán)基礎(chǔ)，其中主要是城市的國(guó)企問(wèn)題和農(nóng)村的土地問(wèn)題。

　　政府與市場(chǎng)的關(guān)係和邊界，本來(lái)是個(gè)全球性的問(wèn)題。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的入門教科書(shū)都會(huì)説明，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是混合經(jīng)濟(jì)，即政府與市場(chǎng)的混合經(jīng)濟(jì)。這一點(diǎn)在統(tǒng)計(jì)意義上也是正確的：現(xiàn)代西方國(guó)家由政府支配的收入大體佔(zhàn)一個(gè)國(guó)家國(guó)民生産總值的三分之一到二分之一左右。政府的份額和作用是大還是小，在各國(guó)均不相同，也各有利弊優(yōu)劣，難以分出高下。如北歐國(guó)家政府份額很大，但政府為人民做的事也多，收支平衡，情況尚好。美國(guó)政府的份額小些，但以小搏大入不敷出，財(cái)政赤字驚人，故麻煩不小。也正因如此，在現(xiàn)代西方國(guó)家乃至主要新興經(jīng)濟(jì)體，極端國(guó)家主義或極端市場(chǎng)主義都沒(méi)有什麼市場(chǎng)。真正的挑戰(zhàn)是選擇適合自己國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的政府與市場(chǎng)的恰當(dāng)混合。

　　中國(guó)的情況則有自己相當(dāng)?shù)奶厥庑浴Ｒ驗(yàn)槲覀儚恼鼣堃磺械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)走來(lái)，市場(chǎng)取向的改革在初期曆盡艱辛，政府權(quán)力過(guò)大和過(guò)於集中的問(wèn)題至今也並未真正解決。因此一段時(shí)間以來(lái)，市場(chǎng)化已經(jīng)成為方向和正確的代名詞。

　　當(dāng)然，如果市場(chǎng)的邏輯真的那麼美好和有效，這個(gè)世界的問(wèn)題就變得相當(dāng)簡(jiǎn)單了：因?yàn)槿藗兦噙x擇一個(gè)沒(méi)有或極少政府的市場(chǎng)社會(huì)就可免除一切煩惱。可惜這不是我們生活的真實(shí)世界。至少?gòu)纳蟼€(gè)世紀(jì)30年代以來(lái)，即便在以個(gè)人自由著稱的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府的規(guī)模與作用都在顯著擴(kuò)大。究其原因，從根本上説是由於市場(chǎng)本身的運(yùn)作需要有外部的強(qiáng)制力去維持秩序和公正，以防範(fàn)市場(chǎng)交換中人們自身“既是天使又是魔鬼”的兩面性。同時(shí)，也是由於廣泛存在的外部性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)生的壟斷大大限制了市場(chǎng)運(yùn)作的範(fàn)圍和有效性。從邏輯上説，小商品生産者的自由競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)運(yùn)作的理想狀態(tài)。但我們知道，在18世紀(jì)中小商品生産的鼎盛時(shí)期，市場(chǎng)既受制于封建枷鎖和行會(huì)壁壘，也受制于交易規(guī)模和生産能力，從而生産者和消費(fèi)者的真實(shí)生活都並不美妙。因此，市場(chǎng)的內(nèi)在邏輯就會(huì)導(dǎo)致生産的積聚和集中，進(jìn)而推動(dòng)市場(chǎng)規(guī)模與邊界的擴(kuò)展，這就是資本主義給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)真正繁榮的歷史過(guò)程。規(guī)模經(jīng)濟(jì)、人皆渴望的對(duì)壟斷性利潤(rùn)的追求、資訊不對(duì)稱和品牌效應(yīng)等等，都推動(dòng)寡頭的産生。

　　相對(duì)而非絕對(duì)壟斷的寡頭競(jìng)爭(zhēng)成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特色。寡頭所享有的一定壟斷權(quán)力和壟斷利潤(rùn)，使他們不僅有能力滿足消費(fèi)需求，而且有可能從事鉅額前瞻性的研發(fā)和投入，從而能夠引導(dǎo)和創(chuàng)造需求。消費(fèi)者在得到極大的滿足的同時(shí)，也在被不自覺(jué)的誘導(dǎo)甚至誤導(dǎo)。資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的馬太效應(yīng)和它一次次毀滅性的重生，導(dǎo)致了對(duì)市場(chǎng)的外部干預(yù)和監(jiān)管的必要性。這樣，即便為了市場(chǎng)本身的秩序和發(fā)展，政府的角色就一直如影隨形。當(dāng)然，政府更不是一個(gè)省油的角色，它在解決問(wèn)題的同時(shí)也在製造問(wèn)題。

　　這是我們?yōu)槭颤N説政府與市場(chǎng)關(guān)係的爭(zhēng)論是表面的。因?yàn)槲覀冎荒苌钤诩扔姓钟惺袌?chǎng)的混合經(jīng)濟(jì)之中。就中國(guó)而言，我們今天既存在市場(chǎng)化不足的問(wèn)題，其實(shí)也已經(jīng)存在著在若干領(lǐng)域過(guò)度市場(chǎng)化，商業(yè)利益的追逐侵蝕了社會(huì)公正和人文價(jià)值的問(wèn)題。實(shí)際上，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)改革面臨的真正挑戰(zhàn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到底能否成立，其産權(quán)基礎(chǔ)是否就是國(guó)企，而後者又與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否相容。雖然從改革伊始，國(guó)企改革的口號(hào)就是政企分離，後來(lái)成立了國(guó)資委，文件中又加上了政資分離，但實(shí)際上這些年來(lái)又有政企更分不開(kāi)的趨向。改革向何處去，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，除了土地制度以外，焦點(diǎn)就是國(guó)企國(guó)資向何處去。

　　此外，我們還面臨一個(gè)發(fā)展中大國(guó)無(wú)法回避的財(cái)富分配問(wèn)題。當(dāng)今世界是一個(gè)寡頭競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。國(guó)企可以退出，央企可以消失，但寡頭本身一定存在。掌控國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)，無(wú)論銀行、保險(xiǎn)、證券，還是油田、礦山、電信、電力，沒(méi)了央企，要麼給外資，要麼就是家族寡頭了。我國(guó)本世紀(jì)之交在中小國(guó)企和集體企業(yè)搞的改制歷史説明，公企改制，無(wú)論是分是賣，過(guò)不了多久，企業(yè)還是落入原企業(yè)高管或相關(guān)權(quán)勢(shì)者手中。因此這種改制既很難公平，改制後的財(cái)富分配，就更加懸殊驚人。

　　經(jīng)濟(jì)改革

　　要全面打響“三大戰(zhàn)役”

　　新一輪的改革從哪起步，絕非易事。要成功地推動(dòng)中國(guó)這個(gè)有著根深蒂固文化傳統(tǒng)的龐大社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變而既不停滯又不脫軌，要選擇的改革突破必須切中中國(guó)在這個(gè)歷史發(fā)展階段上問(wèn)題的癥結(jié)和要害，同時(shí)能夠凝聚體制內(nèi)外最大程度的共識(shí)，打開(kāi)發(fā)展和改革的新通道，從而為後續(xù)的改革路徑延伸奠定基礎(chǔ)。1980年的中國(guó)改革是從回看過(guò)去實(shí)在不起眼的農(nóng)村家庭承包起步，它卻真真實(shí)實(shí)地啟動(dòng)了中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)變的樞紐。那麼，今天，哪是我們開(kāi)啟改革新征程的起點(diǎn)呢？

　　土地制度可能是再次啟動(dòng)全面改革的邏輯起點(diǎn)。首先，經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)是中國(guó)剛剛進(jìn)入中等收入門檻後能否成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的最大挑戰(zhàn)。在全球經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的大背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)的最大推動(dòng)力是其剛剛拉開(kāi)帷幕的城市化。而城市化就是農(nóng)民的市民化，是農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市落戶的過(guò)程。這裡的一個(gè)關(guān)鍵性的制度安排就是農(nóng)民原先佔(zhàn)用的鄉(xiāng)村土地和他們要去落戶的城市非農(nóng)土地的轉(zhuǎn)換關(guān)係，城市化的主體即農(nóng)民工及其家屬要成為享受城市化土地增值收益的主體。顯然，糾正迄今為止的人口城市化與土地城市化的脫節(jié)，解決佔(zhàn)中國(guó)人口多數(shù)、已經(jīng)和將要進(jìn)城的農(nóng)民工及其家屬的安居問(wèn)題，直接關(guān)係到城市的規(guī)劃佈局和發(fā)展模式、服務(wù)業(yè)等第三産業(yè)的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，以及城鄉(xiāng)間巨大的財(cái)産和收入差距的縮小與彌合。

　　其次，中國(guó)城市房地産價(jià)格多年來(lái)的翻番攀升，是現(xiàn)行的城市土地的壟斷供應(yīng)和土地拍賣的土地財(cái)政制度的直接産物。高企的城市房?jī)r(jià)，不僅嚴(yán)重?cái)D壓了工薪階層的消費(fèi)需求，構(gòu)成農(nóng)民進(jìn)城高不可攀的屏障，擴(kuò)大了居民之間的財(cái)産與收入差距，還拴牢了靠土地財(cái)政過(guò)活的地方政府和綁架了銀行和金融系統(tǒng)。但正如已經(jīng)有太多國(guó)家的教訓(xùn)説明，依靠房地産來(lái)刺激和維繫經(jīng)濟(jì)繁榮，都難免最終以泡沫破滅、金融危機(jī)與經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、增長(zhǎng)中斷為慘痛代價(jià)。因此，土地制度改革是化解房地産泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)的治本之策。

　　其三，正如我國(guó)上個(gè)世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村工業(yè)化曾經(jīng)發(fā)生過(guò)一定的歷史作用，但終究因?yàn)槠渚薮蟮沫h(huán)境資源代價(jià)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)而退出歷史舞臺(tái)。我國(guó)迄今所走的農(nóng)民工外出打工、離鄉(xiāng)不離土的工業(yè)化城市化道路，雖然在一個(gè)階段中降低了工業(yè)化和城市化的成本，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)並使中國(guó)成為世界工廠，但其對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的負(fù)面影響已經(jīng)日益突出。特別是新生代農(nóng)民工已極少可能返回鄉(xiāng)村但仍屬農(nóng)村戶籍人口，平分農(nóng)村資源，使農(nóng)地的規(guī)模使用和農(nóng)戶的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)受到極大阻礙。可以認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)民家庭的普遍兼業(yè)化已經(jīng)嚴(yán)重阻塞了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的各種可能空間。

　　最後，由於壟斷與土地財(cái)政造成的農(nóng)用地與非農(nóng)用地的巨大利益差，在鄉(xiāng)村土地上興建各種小産權(quán)房屢禁不止、尾大不掉，造成了這個(gè)領(lǐng)域法治的全面鬆弛與普遍破壞。而近年來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，推翻了土地市場(chǎng)依位置定價(jià)的黃金法則，以建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的置換和交易，顛覆了土地市場(chǎng)的基本交易規(guī)律。在增減掛鉤的巨大利益驅(qū)動(dòng)下，各種強(qiáng)行合併村莊、趕農(nóng)民上樓以及廉價(jià)掠奪農(nóng)民宅基地、承包地的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。因此，解決土地問(wèn)題已經(jīng)既是當(dāng)務(wù)之急，又是啟動(dòng)整個(gè)制度改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樞紐性環(huán)節(jié)。而土地制度改革的核心，又是其方向的確定和可行的制度設(shè)計(jì)。

　　新一輪改革的第二役需要直指貧富差距和收入分配。如果改革導(dǎo)致貧富兩極分化，改革就失敗了。今天我們已經(jīng)面臨這樣的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。中國(guó)貧富懸殊的主要原因首先是初次分配之前資源分配的嚴(yán)重不均等。一部分人依靠對(duì)土地、礦産和制度資源的強(qiáng)勢(shì)佔(zhàn)有，預(yù)先註定了他們?cè)诜峙渲械慕^對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，使得絕大多數(shù)工薪階層終其一生也難以企及別人財(cái)富的一個(gè)零頭。其次是二次分配的制度不公與軟弱無(wú)力，使得整個(gè)社會(huì)財(cái)富和收入的分配偏離了公平正義。

　　如同當(dāng)年只有借土地承包的成功才能進(jìn)軍城市改革一樣，必須待土地制度改革順利推進(jìn)，方可真正啟動(dòng)這場(chǎng)戰(zhàn)役。此役真正展開(kāi)，不僅可以全面遏制貧富差距的擴(kuò)大，而且可以大大增加收入和財(cái)産的透明度。大力削除社會(huì)福利和制度性資源分配的居民歧視，減少一般民眾主要負(fù)擔(dān)的間接稅和社保交費(fèi)，增加和開(kāi)徵按財(cái)産和收入負(fù)擔(dān)的直接稅，包括開(kāi)徵固定資産稅、遺産稅、贈(zèng)與稅乃至移民脫籍補(bǔ)稅等，都會(huì)是這個(gè)所有改革方案中的必要配件。

　　第三役是改革國(guó)有資産和國(guó)有企業(yè)管理體制。國(guó)企私有化，其他效用也許不少，但嚴(yán)重惡化財(cái)富和收入分配，恐怕不可避免。改革的整個(gè)方向是全面推進(jìn)已經(jīng)中斷乃至倒退多年的政企政資分開(kāi)。這是中央的文件中早已確定的方向和路徑，並無(wú)決策或意識(shí)形態(tài)的障礙，而且符合現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)範(fàn)和要求。問(wèn)題的關(guān)鍵，一是要有政企分割的大決心，二是要有好的制度與機(jī)制設(shè)計(jì)，二者缺一不可。重啟國(guó)資國(guó)企的改革，輿論上正確，國(guó)際上主動(dòng)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)惠，只要有好的制度設(shè)計(jì)，可以順?biāo)兄邸?/p>

　　當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)更不用説社會(huì)領(lǐng)域需要啟動(dòng)的改革尚多，可以逐一謀劃。然以上三項(xiàng)，則茲事體大，牽一髮動(dòng)全身，故列為主攻事項(xiàng)。 　　□東南大學(xué)教授 華生

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