6月23日，全國首單自發(fā)自還地方債“落地”——廣東省2014年政府債券公開招標(biāo)發(fā)行完成。債券發(fā)行過程中引入的信用評級(jí)新機(jī)制，引起了社會(huì)普遍關(guān)注：新機(jī)制對防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將起到哪些作用？實(shí)際操作中會(huì)不會(huì)走樣？

    自發(fā)自還廣東“樣本”出爐，AAA級(jí)信用得到市場認(rèn)可

    公開資訊顯示，2014年廣東省政府債券募集資金148億元，籌來的錢主要用於保障性安居工程、公路建設(shè)等領(lǐng)域。償債資金來源方面，市縣使用的資金由各市縣統(tǒng)借統(tǒng)還；用於省級(jí)項(xiàng)目的資金本息由項(xiàng)目收益償還，如項(xiàng)目收益難以償還的，由中央返還的燃油稅替代性收入等財(cái)政資金先行墊付。

    “自發(fā)自還試點(diǎn)的最大亮點(diǎn)，就是全過程資訊公開透明。發(fā)債資金用在什麼地方，償債資金從哪兒來，都要向公眾交實(shí)底。”財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明説，特別是對地方政府償債能力開展信用評級(jí)，為社會(huì)提供了更為綜合、直觀的評價(jià)，便於投資者比較選擇，作出正確判斷。

    作為全國首份地方政府的債券信用報(bào)告，2014年廣東省政府債券獲得AAA信用等級(jí)，是地方政府債券信用級(jí)別最高的。按照財(cái)政部的指導(dǎo)意見，試點(diǎn)地區(qū)地方債信用評級(jí)劃分三等九級(jí)。其中，AAA級(jí)表示償還債務(wù)的能力極強(qiáng)，基本不受不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，違約風(fēng)險(xiǎn)極低。

    廣東地方債獲得AAA信用評級(jí)，評級(jí)機(jī)構(gòu)給出了充分理由：廣東省財(cái)力較強(qiáng)，財(cái)政收入保持穩(wěn)定增長趨勢，穩(wěn)定性較高，財(cái)政平衡能力強(qiáng)；廣東省政府債務(wù)增長速度較慢，政府性債務(wù)規(guī)模適中、風(fēng)險(xiǎn)可控。全省總債務(wù)率為59.41%，比全國總債務(wù)率低54個(gè)百分點(diǎn)，51%以上債務(wù)在2017年之後償還，且各年償債比例分佈相對較為平穩(wěn)。

    從發(fā)行結(jié)果看，廣東省三期債券認(rèn)購需求總體趨穩(wěn)，中標(biāo)利率較低，AAA信用評級(jí)還是得到了市場的認(rèn)可。自發(fā)自還發(fā)行額148億元，資金投標(biāo)總量達(dá)到970億元，認(rèn)購比較踴躍，顯示出市場和投資者對廣東省政府債券的信心。

    給政府信用“打分”， 能否公正客觀考驗(yàn)評級(jí)機(jī)構(gòu)

    “對地方政府債進(jìn)行信用評級(jí)，就是要通過市場機(jī)制來約束政府發(fā)債行為。信用評級(jí)的高低，將在很大程度上影響政府發(fā)債的規(guī)模和成本。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇説。

    楊志勇解釋，信用等級(jí)高、償債能力強(qiáng)，投資者願(yuàn)意買，地方政府發(fā)債就容易；如果信用等級(jí)低，市場不認(rèn)可，發(fā)債就困難，甚至可能發(fā)不出去。廣東作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)高，財(cái)政收入狀況好，政府發(fā)債還債都不是問題，獲得AAA最高信用評級(jí)應(yīng)在情理之中。

    然而，社會(huì)上也有一些人擔(dān)心：在實(shí)際操作中，評級(jí)機(jī)構(gòu)面對政府這一強(qiáng)勢“客戶”，有沒有足夠的“底氣”做到客觀公正？廣東自發(fā)自還“樣本”出爐後，其他試點(diǎn)地區(qū)會(huì)不會(huì)“照葫蘆畫瓢”，評出來的地方債信用等級(jí)都是AAA？

    2014年，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)共有10個(gè)地區(qū)，除了廣東，還包括上海、浙江、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西。按照通常的理解，這些試點(diǎn)地區(qū)東中西部都有，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)、政府負(fù)債情況不同，地方債信用評級(jí)也應(yīng)體現(xiàn)出一定的差別。

    為規(guī)範(fàn)自發(fā)自還試點(diǎn)信用評級(jí)工作，財(cái)政部要求，試點(diǎn)地區(qū)按照市場化原則擇優(yōu)選擇信用評級(jí)機(jī)構(gòu)、實(shí)施信用評級(jí)工作；對提供資訊的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得以任何形式干預(yù)評級(jí)機(jī)構(gòu)的公正評級(jí)。

    “對政府發(fā)債來説，肯定是獲得的評級(jí)越高越好。政府部門即使不干預(yù)也會(huì)有潛在的影響，打出的分?jǐn)?shù)準(zhǔn)不準(zhǔn)，評級(jí)是否會(huì)出現(xiàn)虛高，對評級(jí)機(jī)構(gòu)的能力和定力是一個(gè)大考驗(yàn)。”白景明認(rèn)為，信用評級(jí)如果出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，政府信譽(yù)和評級(jí)機(jī)構(gòu)信譽(yù)都會(huì)受損。評級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，盡可能做到獨(dú)立、公正、客觀。

    評級(jí)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如果失真可由市場“糾偏”

    “市場型債務(wù)模式的有效性，高度依賴於信用評級(jí)的公正性。公正性的前提是獨(dú)立性，但獨(dú)立性並不意味著評級(jí)機(jī)構(gòu)可以自行其是。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示，任何評級(jí)機(jī)構(gòu)都要遵循相關(guān)法律並受到有效監(jiān)管，但這在全球範(fàn)圍內(nèi)都是一個(gè)沒有解決好的問題。

    王雍君説，不同地方政府債券的信用評級(jí)出現(xiàn)差異很正常，即使同處發(fā)達(dá)地區(qū)，沒有差異反倒不正常，這也是財(cái)政部將地方政府債券劃分為三等九級(jí)的原因。評級(jí)資訊對於投資者決策、合理定價(jià)和利率決定都十分重要，是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考。

    因此，對於評級(jí)機(jī)構(gòu)等仲介機(jī)構(gòu)而言，需要從法律上明確其責(zé)任和權(quán)利。評級(jí)機(jī)構(gòu)所採用的評級(jí)體系和流程應(yīng)公開透明，數(shù)據(jù)來源應(yīng)確保相關(guān)、可靠、及時(shí)和可比，並且能夠被獨(dú)立核實(shí)。

    “給政府信用‘打分’是新鮮事，也是難事。政府信用評級(jí)剛剛起步，我們的評級(jí)機(jī)構(gòu)相對而言也不夠成熟，再加上信用評級(jí)本身並沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評級(jí)結(jié)果出現(xiàn)一些偏差、社會(huì)上有不同看法都是正常的。”楊志勇説，從目前自發(fā)自還試點(diǎn)看，試點(diǎn)地區(qū)債券發(fā)行額都比較小，政府償還能力應(yīng)該沒有太大問題。

    楊志勇認(rèn)為，即使評級(jí)結(jié)果出現(xiàn)偏差，也可以通過市場機(jī)制進(jìn)行“糾偏”。畢竟信用評級(jí)只是一個(gè)重要參考，並不能代替投資者的決策。如果一個(gè)地區(qū)償還債務(wù)能力弱，違約風(fēng)險(xiǎn)高，就算信用評級(jí)高，市場最終還是會(huì)用腳投票。

    審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國中央和地方各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元，其中地方政府佔(zhàn)10.89萬億元。地方政府性債務(wù)增長有所放緩，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

    “但是，當(dāng)前我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的潛勢不容忽視。從國際經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)到了一定程度後有加速擴(kuò)張?zhí)蒯纭！卑拙懊髦赋觯貏e是地方政府性債務(wù)中銀行貸款比重超過70%。今後還本付息壓力會(huì)日漸加劇。防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必須從制度變革入手，地方政府債券自發(fā)自還，是借助市場的力量去控制地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)中進(jìn)一步完善制度，更好地發(fā)揮市場機(jī)製作用。

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    美日政府債券信用評級(jí)一瞥

    美國的地方政府債券主要是其各級(jí)政府的市政債券，此類債券以地方政府信用作為擔(dān)保，由州、城市、城鎮(zhèn)、縣及它們的授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行。美國的市政債券始於19世紀(jì)20年代，1817年紐約州首次採用發(fā)行債券籌集資金的辦法開鑿伊利運(yùn)河，僅用5年時(shí)間運(yùn)河建設(shè)就告完工。

    隨後各州相繼仿傚紐約州的做法，依靠發(fā)債籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。到1998年，流通中市政債券總量達(dá)到了115萬億美元，佔(zhàn)各類流通中債券的比重超過了10%。如今美國市政債券發(fā)行規(guī)模大約為國債發(fā)行規(guī)模的50%、企業(yè)債券的25%，市政債券成為地方政府用於支援基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的重要融資工具。

    美國各大評級(jí)機(jī)構(gòu)對於市政債券的評級(jí)不同於對一般經(jīng)濟(jì)主體的評級(jí)。以穆迪公司為例，評級(jí)機(jī)構(gòu)對於一般經(jīng)濟(jì)主體的信用評級(jí)，主要關(guān)注融資主體的經(jīng)營效益與現(xiàn)金流運(yùn)作狀態(tài)。而對於地方政府債券，由於其融資主體是地方政府，融資投向是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，投向的項(xiàng)目通常沒有自身收益或自身收益性較弱，但相應(yīng)項(xiàng)目的外部收益性顯著，因此其評價(jià)主要關(guān)注地方政府財(cái)政收入對未來債務(wù)的覆蓋度。

    對地方政府債券的信用級(jí)別代表了對地方政府財(cái)政收入水準(zhǔn)的未來預(yù)期。穆迪對地方財(cái)政收入水準(zhǔn)的未來預(yù)期中主要考量四個(gè)方面的主要內(nèi)容：第一，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；第二，地方政府財(cái)政收入狀況；第三，地方政府的債務(wù)水準(zhǔn)及結(jié)構(gòu)；第四，地方政府治理與預(yù)算管理水準(zhǔn)。

    而在日本，地方政府債券包括地方公債和公共企業(yè)債兩種類型，其中，地方公債是日本地方債券制度的主體，由地方政府直接發(fā)行，主要用於地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、公營住宅建設(shè)等公用事業(yè)；公共企業(yè)債是由地方特殊的公營企業(yè)發(fā)行、地方政府擔(dān)保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面。目前，地方公債收入是日本地方財(cái)政收入的第三大來源，佔(zhàn)到日本地方政府財(cái)政收入的10%—20%。

    日本地方政府能否發(fā)行債券的審核標(biāo)準(zhǔn)包括：地方政府的稅收收入、專項(xiàng)撥款收入和補(bǔ)助金收入的水準(zhǔn)；地方政府的債務(wù)水準(zhǔn)，債務(wù)依存度在20%—30%之間的地方政府不得發(fā)行公共企業(yè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行地方公債；嚴(yán)格限制有財(cái)政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公共企業(yè)發(fā)債。（人民網(wǎng)，記者 李麗輝）

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    四省選定地方債評級(jí)公司 運(yùn)作流程如霧裏看花

    記者從多個(gè)渠道獲悉，目前試點(diǎn)自發(fā)自還地方債的十個(gè)地區(qū)政府信用評級(jí)“花落近半”，有四個(gè)省份已選定評級(jí)機(jī)構(gòu)。對此，多位專家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國地方政府信用評級(jí)還處於“摸著石頭過河”階段，存在外界干預(yù)、資訊獲取難等挑戰(zhàn)，透明度有待提高，整個(gè)流程如同“霧裏看花”，有待改進(jìn)。

    除了已向社會(huì)公佈的上海新世紀(jì)資信評估投資服務(wù)有限公司中標(biāo)成為廣東、山東兩省政府信用評級(jí)機(jī)構(gòu)外，記者從知情人士處了解到，大公國際資信評估有限公司成為寧夏回族自治區(qū)的評級(jí)機(jī)構(gòu)，並已經(jīng)著手開展評級(jí)工作，而北京市的評級(jí)機(jī)構(gòu)也已經(jīng)選定，順利的話27日將向社會(huì)公佈。此外，江蘇省或?qū)㈧?7日進(jìn)行招標(biāo)，青島市將於下週三進(jìn)行招標(biāo)，餘下四地的評級(jí)機(jī)構(gòu)最晚也將於7月上旬敲定。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，十個(gè)地區(qū)的地方債或?qū)㈧?月前後全部發(fā)出。

    據(jù)參與政府信用評級(jí)招標(biāo)的某評級(jí)機(jī)構(gòu)高管向記者介紹説，政府信用評級(jí)從開始到出具評級(jí)報(bào)告大概需要15天左右，主要是根據(jù)公開資訊進(jìn)行評級(jí)。“評級(jí)機(jī)構(gòu)一方面蒐集公開資訊，另一方面從當(dāng)?shù)卣帿@得部分非公開資訊，與此同時(shí)要進(jìn)場訪談、然後整理相關(guān)材料，最後出具一份正式的評級(jí)報(bào)告”。

    至於評級(jí)機(jī)構(gòu)的招標(biāo)流程，主要由當(dāng)?shù)卣M織進(jìn)行。“地方政府設(shè)計(jì)出評級(jí)招標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)，邀請幾個(gè)評委打分，這些評委中除了當(dāng)?shù)卣藛T，還有來自中國人民銀行和財(cái)政系統(tǒng)的人士，並不和當(dāng)?shù)卣忻芮新?lián)繫。最後將各位評委的分?jǐn)?shù)平均得出最高分。”上述評級(jí)機(jī)構(gòu)高管説。

    然而，多位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，多數(shù)地區(qū)在進(jìn)行評級(jí)機(jī)構(gòu)招標(biāo)時(shí)並沒有公佈具體指標(biāo)及分?jǐn)?shù)，只是在最後公佈一個(gè)結(jié)果。

    很多評級(jí)機(jī)構(gòu)招標(biāo)失利後也不知道自己哪丟分，為何沒有中標(biāo)，還有個(gè)別地區(qū)不進(jìn)行公開招標(biāo)，直接選定評級(jí)機(jī)構(gòu)“整個(gè)過程不夠透明，像‘霧裏看花’一般看不清楚。”另一位參與評級(jí)招標(biāo)的人士告訴記者。

    除了評級(jí)機(jī)構(gòu)的選取過程資訊公開不足外，很多人士反映日前廣東省出爐的首份中國地方政府債評級(jí)報(bào)告也有待完善。

    “廣東的評級(jí)結(jié)果是AAA，屬於違約風(fēng)險(xiǎn)極低，但也是有風(fēng)險(xiǎn)存在的，作為評級(jí)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該客觀公正地把風(fēng)險(xiǎn)揭示出來。比如廣東5年期債務(wù)到期以後，還本付息的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有哪些，7年期、10年期到期後，又可能存在哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這些在評級(jí)報(bào)告中都沒有具體分析評估。”一位不願(yuàn)透露姓名的評級(jí)機(jī)構(gòu)人士告訴記者，“而且深圳和廣東是分開發(fā)債的，評級(jí)廣東時(shí)所用的數(shù)據(jù)沒有把深圳剔除出去，這些都是比較草率的做法。”

    另有業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑，整篇評級(jí)報(bào)告未對廣東省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府資訊披露和債務(wù)管理等提出建設(shè)性意見，無法起到外部監(jiān)督的作用。

    談到政府信用評級(jí)中存在的問題，大公國際資信評估有限公司研究院副院長金海年以個(gè)人身份接受記者採訪時(shí)表示“首先我認(rèn)為十個(gè)地區(qū)自發(fā)自還地方債是非常好的一項(xiàng)改革措施，地方政府有城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)，肯定需要大量資金，在這種情況下，尤其需要規(guī)範(fàn)融資渠道。”

    “但是目前看來地方政府評級(jí)存在三個(gè)方面有待完善和改進(jìn)。”金海年説，“首先，不應(yīng)該由地方政府選取評級(jí)機(jī)構(gòu)。我們可以採用發(fā)行人付費(fèi)的方式，但是最初選取評級(jí)機(jī)構(gòu)的時(shí)候，可以由財(cái)政部、人民銀行等組織招標(biāo)，否則地方政府可能會(huì)看誰評級(jí)高、評級(jí)速度快、價(jià)格便宜就選哪家機(jī)構(gòu)，這樣的信用評級(jí)不利於揭示發(fā)行人的風(fēng)險(xiǎn)。

    另外，此次參與政府信用評級(jí)的9家評級(jí)公司都有為企業(yè)債評級(jí)的經(jīng)驗(yàn)，但地方債評級(jí)不同於企業(yè)債評級(jí)，這些公司的政府信用評級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和方法是否可靠，我認(rèn)為這需要財(cái)政部、人民銀行組織全國甚至全球?qū)＜覍夹g(shù)、方法進(jìn)行論證。第三，不同地區(qū)選擇不同的評級(jí)機(jī)構(gòu)，他們的評級(jí)結(jié)果不具有橫向可對比性。比如大公評甲省是AA，中誠信評乙省也是AA，兩個(gè)同樣的評級(jí)結(jié)果並不代表兩個(gè)地方政府具有同等的信用水準(zhǔn)。我認(rèn)為在不同評級(jí)機(jī)構(gòu)間應(yīng)該有一個(gè)一致性的校準(zhǔn)。”

    對於如何看待此次地方政府信用評級(jí)結(jié)果，一位國有大行債券承銷人士直言“由於地方政府是發(fā)行人，評級(jí)機(jī)構(gòu)出於自身考慮，估計(jì)最終評級(jí)的結(jié)果各地之間差別可能也不會(huì)太大。最終，各地債券真實(shí)的投資價(jià)值還是要靠投資人自己辨識(shí)。”

    北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏建議：“把省一級(jí)的債券下發(fā)到地市，通過額度管理讓地市政府自發(fā)自還，形成地級(jí)市參與性的融資方式。”（記者趙婧）

[責(zé)任編輯： 陸金茂]