北京正處於地鐵票價調(diào)整的前夕。

　　此次票價調(diào)整的原因之一是地鐵運營公司虧損，政府補貼不堪重負(fù)。作為地鐵的兩大運營者——北京市地鐵運營有限公司(以下簡稱“北京地鐵公司”)和北京京港地鐵有限公司(以下簡稱“京港地鐵”)對外表現(xiàn)都很低調(diào)。

　　這兩家公司，如同一對同父異母的兄弟。北京地鐵公司是一家有著30多年曆史的國有獨資公司，運營北京17條地鐵線路中的14條。京港公司是一家中外合資企業(yè)，運營四號線、大興線和十四號線等3條地鐵線路。它成立於2006年1月，在其股權(quán)結(jié)構(gòu)中，國有的京投公司佔比2%，外資方港鐵公司與另一地方國企首創(chuàng)集團分別持有49%的股份。港鐵是一家香港上市公司，其中76.82%的股權(quán)為香港政府持有，其餘23%為公眾持有。

　　不為外界所知的是，北京對這兩家企業(yè)採用了不同的補貼方式和標(biāo)準(zhǔn)。政府對有社會資本參與的京港公司更為嚴(yán)格。為了防止國資的流失，北京市政府與京港公司簽訂了“特許協(xié)議”。這個協(xié)議約定，京港公司只能在約定的成本內(nèi)享受政府財政補貼，超出成本部分由京港公司自己負(fù)擔(dān)。

　　相對而言，北京地鐵公司的運營成本並不透明，政府每年根據(jù)其虧損進行補貼。

　　一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，即便在PPP協(xié)議約定的補貼下，京港公司也是盈利的。港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應(yīng)佔京港地鐵的利潤為2.03億港元。

　　為什麼獲得較少補貼的京港公司效益不錯，北京地鐵公司卻虧損連連？如若北京地鐵公司對成本的控制更加精準(zhǔn)化，資金運用效率有所加強，北京地鐵整體運營收不抵支的局面是否將有所改善？即便由於分流客流量等其他考量，地鐵票價仍需調(diào)整，是否也能節(jié)約資金用於擴大運營服務(wù)規(guī)模，提高運營服務(wù)品質(zhì)？北京地鐵“雙軌制”下的賬本，折射出國有資本在公共服務(wù)運營效率上的差距，如不去除其對提價或補貼的依賴，將難以走出低效的泥沼。

　　補貼雙軌制

　　2006年4月12日，北京市政府與京港公司簽訂了北京地鐵四號線項目的《特許協(xié)議》、《資産租賃協(xié)議》，自此，國內(nèi)首個PPP地鐵項目誕生。

　　PPP(Public-Private-Partnership的首字母縮寫)意為“公私合營模式”，是為鼓勵私營企業(yè)與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目融資模式。

　　這個合作項目在2004年前後開始醞釀。當(dāng)時中國城市地鐵建設(shè)正值高潮期，地鐵投資額巨大，政府希望通過PPP模式為地鐵建設(shè)融資。

　　2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了四號線特許經(jīng)營項目政府談判工作組，港鐵公司、西門子等多家企業(yè)參與了談判。2005年2月，談判組選擇了港鐵和首創(chuàng)集團組成的聯(lián)合體。2006年，工作組與京港聯(lián)合體經(jīng)過了三年的談判最終達(dá)成協(xié)定。2006年1月京港公司成立。

　　將如此重要的公共服務(wù)交給社會資本運營，政府仍有顧慮。國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東表示，政府需要權(quán)衡的是，既要保證委託運營的公司能夠平穩(wěn)運營下去，又要防止其未來因客流量、票價的變化獲得暴利。

　　北京市政府委託北京大岳諮詢有限責(zé)任公司(以下簡稱“大岳公司”)參與方案研究。大岳公司總經(jīng)理金永祥透露，“成本、票價、客流量成為當(dāng)時雙方談判的焦點。”

　　政府對北京地鐵四號線的補貼實際上是根據(jù)兩個價格計算的，一個是市民支付的票務(wù)價格，另一個是政府和京港公司之間約定的結(jié)算價格，結(jié)算價格比票務(wù)價格要高，其中的差價就是政府給予的補貼。結(jié)算價格會根據(jù)每年成本測算的變化而有所變化，而成本測算每年將根據(jù)CPI等因素做出相應(yīng)調(diào)整。

　　對京港公司而言，在每年補貼給定的情況下，如果公司實際運營成本超出了約定成本，超出部分將由自己承擔(dān)。反之如果實際運營成本低於約定成本，省出來的部分就形成了利潤。

　　金永祥曾耗時三年為政府研究草擬雙方合作的財務(wù)模式。他説，作為項目的業(yè)主方，政府在談判中佔據(jù)主動地位，很多情況下是政府提出條件和要求，如果京港有異議，雙方再做出調(diào)整。“比方説，在成本核算時，政府認(rèn)為一個地鐵站內(nèi)的人員配置是三四個人，而京港認(rèn)為需要七八個人，於是雙方會再協(xié)調(diào)一個能達(dá)成一致的人力成本。”金永祥説。

　　而政府對北京地鐵公司的補貼模式截然不同，程世東透露，北京地鐵公司一般在年終時跟政府算總賬，政府根據(jù)虧損情況給予北京地鐵公司補貼。

　　國家發(fā)改委一位知情專家表示，“北京地鐵運營公司每年獲得的補貼金額都是談出來的，補貼金額的差異取決於談得怎麼樣或當(dāng)年財政是否寬裕，補貼額度一年一議，一般是談多少補多少。”北京地鐵公司是2001年從北京市地下鐵道總公司改制重組而來，這種補貼模式已有幾十年的淵源。

　　另據(jù)一位軌道交通研究機構(gòu)的專家透露，除了每年政府財政對收支缺口的補貼之外，北京地鐵公司還會獲得其他名目的資金。比如，設(shè)備更新改造的專項基金，或者其他明目的撥款，這些資金通過不同的渠道進入北京地鐵公司，但卻沒有算入運營收入。

　　京港盈利

　　一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，在PPP協(xié)議約定的補貼下，京港公司從第一年開始就是盈利的。

　　對於京港公司盈利的説法，港鐵中國首席執(zhí)行官易珉沒有否認(rèn)。他説，“我們要到大陸來投資地鐵，看重的是內(nèi)地巨大的發(fā)展?jié)摿Γ?dāng)然，我們也需要保證股東能得到合理的投資回報，這是一個上市公司對項目的基本要求。”

　　港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應(yīng)佔北京京港地鐵有限公司的利潤為2.03億港元，較2012年減少4900萬港元，主要由於2012年有6600萬港元的會計調(diào)整。若不包括這個一次性項目，利潤貢獻校2012年增加9.1%。

　　在過去35年裏，港鐵公司已經(jīng)探索出一套“軌道交通＋物業(yè)”的盈利模式，即以地鐵物業(yè)綜合開發(fā)的利潤來補貼軌道交通的虧損，從而在沒有補貼的情況下實現(xiàn)盈利。但是，當(dāng)港鐵進入內(nèi)地後，土地制度的制約讓這一模式無法推行。

　　對於目前良好的盈利狀況，易珉回應(yīng)稱，因為京港地鐵做得比別人多，將成本壓到了最低。

　　京港公司的贏利主要來自兩個方面，一是公司內(nèi)部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增長為公司帶來的超預(yù)期收益。

　　程世東告訴經(jīng)濟觀察報記者，港鐵公司是上市公司，對旗下公司的成本控制較為嚴(yán)格，在用人效率、資本運營、成本管理上有著精細(xì)的計算。而據(jù)易珉透露，政府跟京港公司的所有約定都是有業(yè)績考核的，在PPP協(xié)議裏，政府對京港公司所提供的服務(wù)水準(zhǔn)、品質(zhì)、安全保障有著細(xì)緻明確的要求。

　　另外，客流量的倍增也讓京港公司的收益超乎預(yù)期。據(jù)知情人士透露，簽訂特許協(xié)議時，根據(jù)當(dāng)時的估測，正常情況下，地鐵四號線的日客流量在60萬人左右，如今實際客流量已經(jīng)達(dá)到130萬人。

　　不過，在今年5月中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會主辦的一個PPP沙龍上，易珉表示，京港公司未出現(xiàn)因政府補貼而致投資人獲取超額利潤或暴利的現(xiàn)象。他説，在平衡公共利益和私人利益方面，北京做得非常優(yōu)秀。

　　實際上，在PPP協(xié)議中，政府已設(shè)置了一道關(guān)卡讓京港公司避免了這種“暴利”。政府在協(xié)議中設(shè)置了客流量的範(fàn)圍，當(dāng)超過這一范圍時，客流量增長帶來的超預(yù)期收益將由政府和京港公司分享，政府獲得大部分，而京港公司獲得小部分。但即使在這樣的約束下，京港公司的收益仍然是超出投資預(yù)期。

　　在上述沙龍上，易珉還透露了一個數(shù)據(jù)。他説，根據(jù)京港公司的測算，在四號線目前的模式下，政府的財政支出總額大概為500多億元，如果是傳統(tǒng)模式應(yīng)該花600多億元，PPP模式幫助政府大概減少了財政支出100億元。

　　2011年9月，北京市發(fā)改委曾對四號線做過評估，印證了四號線在PPP模式下所獲得的效益。繼地鐵四號線之後，京港公司又獲得了北京地鐵的大興線和十四號線的特許經(jīng)營權(quán)。國家發(fā)改委一位研究交通的專家透露，目前北京市政府對於京港公司的運營是比較滿意的。

　　港鐵公司2013年年報透露，憑藉北京鐵路專營權(quán)的良好運營表現(xiàn)，京港地鐵公司屢獲殊榮，其中包括由北京市交通安全委員會授予的“北京市2012年交通安全先進單位”榮譽稱號。

　　京港地鐵公司于2014年2月已就另一PPP項目——北京地鐵十六號線遞交了標(biāo)書。

　　北京地鐵公司這本賬

　　2014年7月，在北京市針對公共交通票價改革問題向公眾徵求意見時，一組官方數(shù)據(jù)得以公開。數(shù)據(jù)顯示，2013年，北京地鐵的運營收入為32.23億元，運營支出為66.84億元，相比2007年，收支缺口在拉大。

　　根據(jù)上述數(shù)據(jù)，2013年，北京兩家地鐵運營公司總計收支缺口為34.61億。

　　北京交通大學(xué)教授賈順平説，京港地鐵在PPP模式下內(nèi)部管理科學(xué)化、精細(xì)化做得更好，而北京地鐵公司相對比較粗放。

　　賈順平曾就地鐵運營公司的資産精細(xì)化管理做過調(diào)研。他透露，作為北京地下軌道交通最大的運營主體，北京地鐵公司沒有自己清晰的臺賬。“比如説，地鐵站內(nèi)電梯的購置費用、安裝費用、土建費用等，都要按照一定的方法折算到電梯的固定資産裏，今後電梯折舊也好，更新改造也好，要對它進行資産管理。目前，我們國營地鐵的賬還沒有這麼清晰。”賈順平説。

　　每年，北京地鐵公司向政府上報其運營成本，但是成本的本身並不透明。“在這些成本中，哪些該算進來，哪些不該算進來，是有一定操作空間的。”賈順平表示，在國營企業(yè)的臺賬中，有一些不該計入的成本，成為年底申請補貼的依據(jù)。

　　相對而言，京港公司對於運營成本包括固定資産折舊的管理較為精細(xì)。“現(xiàn)在有多少輛車，具體到有多少個部件，比如，動車裏的某傳動設(shè)備價值多少，可以使用多少年，哪些需要大修，哪些需要日常維護，京港都有非常細(xì)的數(shù)據(jù)。有了這些數(shù)據(jù)才能做到精細(xì)化管理。”在幾年前的調(diào)研中，賈順平對此印象深刻。

　　在賈順平看來，國有地鐵運營公司粗放式的管理有其歷史原因，當(dāng)年北京地鐵公司接手運營時可能就沒有這個詳細(xì)的基礎(chǔ)賬，之後要做這項工作要花大力氣，再加上大家不重視這個事兒，所以就不做了。

　　為何國營地鐵公司可以如此“信馬由韁”？

　　賈順平分析，這是歷史體制留存下來的問題，這類公司名義上是獨立的公司，實際上沒有形成現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)。“既不用承受股東的壓力，也不用擔(dān)心企業(yè)破産、員工下崗。在這種缺乏約束和激勵的生存環(huán)境下，國營地鐵公司的低效率、高成本、浪費引發(fā)了民眾的不滿，也成為地鐵票價改革的障礙。”

　　作為北京地鐵公司資産的出資人，京投公司無力要求北京地鐵公司壓縮成本。從法理上，京投公司是以“甲方”的角色將地鐵資産委託給北京地鐵公司來運營，它代表政府投資管理地鐵資産，有義務(wù)保證資産的保值增值。但在現(xiàn)有管理體制下，京投公司和北京地鐵公司同屬於地方國企，是平行的關(guān)係，甚至北京地鐵公司因為直接運營地鐵資産而“顯得更牛”。京投公司無力約束這個特殊的“乙方”。

　　PPP模式下的京港地鐵因為一紙協(xié)議受到了全面的約束。賈順平認(rèn)為，國營企業(yè)也應(yīng)該建立這樣的補貼機制。

　　程世東則表示，對於新增地鐵線路的運營，政府應(yīng)採取購買服務(wù)的方式，無論何種資本性質(zhì)的運營企業(yè)，誰的效率高，誰的服務(wù)好，就將地鐵交給誰來運營，甚至對現(xiàn)有地鐵運營線路也可以採取這種方式。

　　但不可忽略的是，北京地鐵公司作為有幾十年曆史沿革的國有企業(yè)，存在難以用市場方法來解決的歷史包袱。“要解決北京地鐵公司運營深層的問題，必須深化體制改革——政府與企業(yè)之間如何劃清界限，國營地鐵應(yīng)該如何獨立，政府應(yīng)該如何監(jiān)管——要去推動這些問題的解決。”賈順平説。

　　在北京地鐵票價調(diào)整沸沸颺颺之際，兩家地鐵運營公司都表現(xiàn)低調(diào)。經(jīng)濟觀察報記者要求採訪京港公司未獲反饋，北京地鐵公司的新聞發(fā)言人則用一句話回應(yīng)：“票價是上級的事兒。”李鳳桃 張婷