中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日聯(lián)合印發(fā) 《關於農村土地徵收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，由此標誌我國農村土地制度改革即將進入試點階段。

　　土地是“三農”發(fā)展的核心要素，土地制度安排和利用方式是決定農業(yè)經(jīng)營方式以及農村社會進步的基本要件。改革開放之初，正是通過以家庭聯(lián)産承包責任制為核心的土地制度根本性變革，我國農村生産力一舉獲得極大解放和發(fā)展，城鄉(xiāng)一體的市場化改革和對外開放也因此奠定了堅實基礎。

　　作為市場化改革重要成果之一，三十多年來我國城鄉(xiāng)之間要素流動不斷增強。由新的發(fā)展階段而提出的農地改革新的使命，已經(jīng)客觀地嬗變?yōu)槿绾我酝恋爻邪?jīng)營權流轉為紐帶，對農村土地利用方式進行及時適應性變革，因為市場經(jīng)濟必然要求土地資源能夠通過市場交易方式自由流動，進而實現(xiàn)不同用途之間優(yōu)化配置。但是目前受制于城鄉(xiāng)分割的土地制度，我國農村土地市場化程度至今仍處在起步摸索階段，其真實水準不僅遠低於城市土地市場化程度，甚至在農業(yè)諸要素中也是市場化程度最低的。

　　面對艱難又迫切的改革任務，中國特有的成功經(jīng)驗是自下而上與自上而下相結合。這種上下聯(lián)動的良性互動機制尤其適用於農地改革。

　　首先，中國是一個大國，不同地區(qū)發(fā)展階段與發(fā)展模式差異明顯，由此再加之土地資源地理上的不可轉移性，以及附著在土地上的價值與需求多樣性，因此，這就要求農地改革充分考慮約束條件因地制宜，繼續(xù)在不斷實踐探索中小幅快進。

　　其次，局部性、階段性的農地改革需要在加強頂層設計的前提下不斷提高系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，反之細碎化的改革遲早都會因為核心制度缺失而陷入僵局。譬如目前困擾農地改革最大的顧慮是，儘管此前三十多年內，中國已經(jīng)實現(xiàn)人類歷史上最大規(guī)模的農村勞動力轉移，但是且不説在農村依然保有數(shù)以億計的剩餘勞力，即使是已經(jīng)轉移至第二、第三産業(yè)的進城務工者，其所獲得的社會保障也很有限(統(tǒng)計表明，截至“十一五”末，我國農民工總數(shù)已達2.42億人，但其中養(yǎng)老保險參保人數(shù)僅為3284萬人)。因此基於穩(wěn)定或安全性考量，土地流轉又不得不服從於一項衝突性安排，即農民保有一定地權，以此承載基本就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障功能。

　　此外，除了社保問題，困擾農地改革的顧慮還有很多。譬如糧食安全保障問題，再譬如地方政府“公共利益”界定問題，等等。這些顧慮直接導致了包括《物權法》、《土地管理法》等一系列上位法需要妥善權衡相關條款修法內容、方式和時機。而中國的農地改革，唯有在充分體現(xiàn)地方試驗與頂層設計辯證統(tǒng)一的前提下，才能如期待中那樣不斷相互促進、良性互動、重點突破、整體推進。（葛豐）