●發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，需要從形成公共資源配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化的制度安排入手，加快公共服務(wù)體制創(chuàng)新，形成公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的新格局。

　　●如果到2020年公共資源配置社會(huì)化、市場(chǎng)化相關(guān)制度安排到位的話(huà)，政府採(cǎi)購(gòu)規(guī)模佔(zhàn)G DP應(yīng)達(dá)到15%至20%，服務(wù)類(lèi)採(cǎi)購(gòu)佔(zhàn)政府採(cǎi)購(gòu)的比例應(yīng)當(dāng)在30- 40左右。

　　●我國(guó)進(jìn)入公共産品短缺時(shí)代，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅是一個(gè)擴(kuò)大範(fàn)圍的問(wèn)題，更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置，提升公共服務(wù)供給的公平、效率和品質(zhì)。

　　進(jìn)入發(fā)展型新階段，尤其在全面深化改革的背景下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)其主要特點(diǎn)是公共服務(wù)的契約化、社會(huì)化、市場(chǎng)化，目的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公開(kāi)化、公正化和效益最大化。我國(guó)自2003年開(kāi)始推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，10年來(lái)在取得重要進(jìn)展的同時(shí)，也面臨一些突出的矛盾問(wèn)題。是不是可以説：第一，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方向選擇是對(duì)的；第二，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的範(fàn)圍有限，離實(shí)際需求尚有明顯差距；第三，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體制機(jī)制改革還不到位，在有的方面還尚未破題。

　　一、新階段政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的背景究竟發(fā)生了哪些重大變化？

　　與10年前相比，今後5-10年政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的背景趨勢(shì)、突出矛盾、內(nèi)涵外延正在發(fā)生著深刻的變化。

　　1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的背景、趨勢(shì)的變化

　　(1)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

　　———生存型消費(fèi)需求減少，發(fā)展性消費(fèi)需求明顯增多。

　　———物質(zhì)性消費(fèi)需求減少，服務(wù)型消費(fèi)需求明顯增多。

　　(2)人口城鎮(zhèn)化基本格局的形成。目前，我國(guó)規(guī)模城鎮(zhèn)化率為53%，人口城鎮(zhèn)化率僅為35%。估計(jì)到2020年，人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右，由此將使中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)需求明顯增大。

　　(3)服務(wù)業(yè)主導(dǎo)格局的形成。估計(jì)未來(lái)1-2年，服務(wù)業(yè)發(fā)展的比重將達(dá)到50%以上，到2020年有可能達(dá)到60%左右。

　　這些變化的重要標(biāo)誌，就是公共需求全面快速增長(zhǎng)，公共服務(wù)供給壓力顯著加大。在這個(gè)特定背景下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的空間巨大、潛力巨大。

　　2.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)面臨著的突出矛盾

　　總體上看，改革開(kāi)放之初吃飯、穿衣等私人産品的嚴(yán)重短缺逐步成為歷史，全社會(huì)公共産品的需求全面快速增長(zhǎng)，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、公共安全、基本住房、資源環(huán)境等公共産品的短缺，開(kāi)始成為全社會(huì)的突出矛盾。適應(yīng)這個(gè)大趨勢(shì)，基本滿(mǎn)足全社會(huì)對(duì)基本公共産品的需求，成為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

　　(1)健康消費(fèi)。2013年我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用佔(zhàn)G D P的比重已達(dá)到5.1%，但仍低於低收入國(guó)家的平均比重(6.2%)，2016年，這個(gè)比重有望提高到6 .5%左右；2020年，有望提高到8%左右。

　　(2)教育消費(fèi)。2012年我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出佔(zhàn)比達(dá)4 .28%。2016年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出將達(dá)到4.5%；2020年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出有望達(dá)到5%左右。

　　(3)養(yǎng)老消費(fèi)。養(yǎng)老基金佔(zhàn)G D P的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國(guó)是15%，我國(guó)目前只佔(zhàn)到G D P的2%。隨著人口老齡化的加快，2016年，養(yǎng)老基金佔(zhàn)G D P的比例至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到3%左右；2020年，估計(jì)這一比例至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到5%以上。

　　3.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的範(fàn)圍逐步擴(kuò)大

　　(1)適應(yīng)全社會(huì)公共需求變化的大趨勢(shì)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是適應(yīng)全社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，以尋求解決新階段公共産品短缺、公共服務(wù)不到位的突出矛盾。

　　(2)擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的範(fàn)圍。政府自身的後勤服務(wù)很重要，但更重要的是全社會(huì)公共産品和公共服務(wù)的供給。

　　(3)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度創(chuàng)新。適應(yīng)13億人公共需求變化的大趨勢(shì)，需要在加快改革創(chuàng)新中形成規(guī)範(fàn)化的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體制機(jī)制安排。

　　二、要不要把公共資源配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化改革作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)？

　　2012年我國(guó)政府採(cǎi)購(gòu)規(guī)模佔(zhàn)全國(guó)財(cái)政支出的比重為11.1%，其中服務(wù)類(lèi)僅佔(zhàn)12%。而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府採(cǎi)購(gòu)規(guī)模佔(zhàn)財(cái)政收入的比例為30%到40%，服務(wù)類(lèi)採(cǎi)購(gòu)佔(zhàn)採(cǎi)購(gòu)規(guī)模的50%以上。

　　適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢(shì)，著眼于2020年基本公共服務(wù)均等化總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，需要從形成公共資源配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化的制度安排入手，加快公共服務(wù)體制創(chuàng)新，形成公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的新格局。如果到2020年公共資源配置社會(huì)化、市場(chǎng)化相關(guān)制度安排到位的話(huà)，政府採(cǎi)購(gòu)規(guī)模佔(zhàn)G D P應(yīng)達(dá)到15%至20%，服務(wù)類(lèi)採(cǎi)購(gòu)佔(zhàn)政府採(cǎi)購(gòu)的比例應(yīng)當(dāng)在30-40左右。

　　1.全面放開(kāi)公共資源市場(chǎng)

　　以醫(yī)療消費(fèi)為例，麥肯錫的報(bào)告顯示，未來(lái)10年，中國(guó)將成為增長(zhǎng)最快、規(guī)模最大的醫(yī)療市場(chǎng)，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)總規(guī)模將突破1萬(wàn)億美元。保守估計(jì)，至2020年，整個(gè)健康産業(yè)的潛力將達(dá)10萬(wàn)億元左右。問(wèn)題在於，能不能在醫(yī)療市場(chǎng)放開(kāi)價(jià)格，引入多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體，以社會(huì)資本為重點(diǎn)激活發(fā)展醫(yī)療這個(gè)大市場(chǎng)。這就需要在未來(lái)的3-5年，把培育公共資源市場(chǎng)作為發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重大任務(wù)，在公共資源領(lǐng)域放開(kāi)市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　(1)放開(kāi)民生類(lèi)公共資源市場(chǎng)。適應(yīng)改善民生、滿(mǎn)足多元化的公共需求，全面放開(kāi)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域的公共資源市場(chǎng)。

　　(2)放開(kāi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共資源市場(chǎng)。與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，全面放開(kāi)市政工程類(lèi)、尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源市場(chǎng)。

　　(3)放開(kāi)政府後勤類(lèi)公共資源市場(chǎng)。與政府簡(jiǎn)政放權(quán)和建設(shè)低成本政府相適應(yīng)，全面放開(kāi)公車(chē)等行政機(jī)關(guān)類(lèi)公共資源市場(chǎng)。

　　2.將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入政府採(cǎi)購(gòu)的範(fàn)圍

　　當(dāng)前，公共服務(wù)尚未被正式納入政府採(cǎi)購(gòu)法及其實(shí)施細(xì)則的採(cǎi)購(gòu)範(fàn)圍。適應(yīng)全社會(huì)公共需求的大趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)儘快明確將養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市規(guī)劃與環(huán)境評(píng)估等服務(wù)納入政府採(cǎi)購(gòu)範(fàn)圍，以使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為政府履行公共服務(wù)職能的重要組成部分。

　　3.加快形成政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度安排

　　實(shí)踐證明，發(fā)揮社會(huì)組織作用更有利於確保公共服務(wù)供給的公益性和專(zhuān)業(yè)性。當(dāng)前，我國(guó)公益性社會(huì)組織參與的比例並不高。

　　(1)發(fā)展公益性社會(huì)組織。公共資源配置向社會(huì)組織放開(kāi)，把社會(huì)組織作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要承接主體。

　　(2)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委託等方式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。

　　(3)出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)清單。抓緊形成向社會(huì)組織放開(kāi)的公共資源領(lǐng)域的清單目錄，以為社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)職能提供制度與政策依據(jù)。

　　4 .建立法治化的公共服務(wù)監(jiān)管體制。兩、三天前，新華社的一篇報(bào)道：在武漢市公共自行車(chē)服務(wù)項(xiàng)目陷入“爛尾”之際，運(yùn)營(yíng)近7年的巴黎公共自行車(chē)服務(wù)卻欣欣向榮。這個(gè)例子説明，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不是不要政府監(jiān)管，而是需要有效、有力的政府監(jiān)管。

　　(1)制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)方式及實(shí)施細(xì)則。將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入《政府採(cǎi)購(gòu)法》，使之規(guī)範(fàn)化、制度化。

　　(2)儘快出臺(tái)一部《公共資源監(jiān)管法》。明確界定公共資源社會(huì)化、市場(chǎng)化配置的範(fàn)圍和監(jiān)管程式，形成政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的委託主體和委託對(duì)象之外獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性的外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)管的有效性。

　　(3)建立公開(kāi)透明的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程。規(guī)範(fàn)招投標(biāo)、尋價(jià)、委託等不同方式的操作流程，以保證各類(lèi)承接主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　三、關(guān)鍵是否在於以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織改革？

　　我國(guó)進(jìn)入公共産品短缺時(shí)代，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅是一個(gè)擴(kuò)大範(fàn)圍的問(wèn)題，更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置，提升公共服務(wù)供給的公平、效率和品質(zhì)。事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織是我國(guó)公共服務(wù)供給的重要主體。加快推進(jìn)事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織改革，是發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)鍵所在。

　　1.儘快打破事業(yè)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)域的行政壟斷

　　從改革實(shí)踐看，政府自己辦事業(yè)機(jī)構(gòu)，自己又作為監(jiān)管主體，這是公共服務(wù)既難以實(shí)現(xiàn)公平、又難以提高效率的體制性根源。為此，要把形成公共服務(wù)多元供給主體、多元競(jìng)爭(zhēng)主體作為新階段發(fā)展和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重大任務(wù)。

　　2.以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)機(jī)構(gòu)去行政化的改革進(jìn)程

　　事業(yè)機(jī)構(gòu)分類(lèi)改革只有著眼于形成政事分開(kāi)、管辦分離的新機(jī)制，建立完善的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，才能使政府從公共服務(wù)直接供給者中超脫出來(lái)，成為有效的監(jiān)管者。

　　(1)事業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位。明確事業(yè)機(jī)構(gòu)出資人，以獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任為目標(biāo)，加快建立獨(dú)立的事業(yè)法人財(cái)産制度，使事業(yè)機(jī)構(gòu)真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的事業(yè)法人和公共服務(wù)主體。

　　(2)儘快取消事業(yè)機(jī)構(gòu)行政級(jí)別。真正把事業(yè)機(jī)構(gòu)改造成為法定機(jī)構(gòu)。

　　(3)加快公共服務(wù)立法。以明確法定事業(yè)機(jī)構(gòu)角色定位為重點(diǎn)，制定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的資格、設(shè)立、變更等法律程式，為事業(yè)機(jī)構(gòu)改革提供法律依據(jù)。

　　3.加快以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型與改革

　　(1)要在新一段財(cái)稅體制中，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央與地方財(cái)稅體制。並把推動(dòng)地方政府公共服務(wù)主體的角色回歸作為下一步行政體制改革的重大任務(wù)。

　　(2)創(chuàng)新公共服務(wù)體制，關(guān)鍵在於政府應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)“遊戲規(guī)則”制定的主體和市場(chǎng)監(jiān)管的主體。要在強(qiáng)化政府公共服務(wù)最終責(zé)任的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用。

　　(3)加快形成公共資源配置社會(huì)化、市場(chǎng)化的政策體制安排。形成由事業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)單位公平競(jìng)爭(zhēng)提供公共服務(wù)的新格局。

　　（作者係中國(guó)<海南>改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)）