剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，首次將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)單列，明確為明年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。專家分析，這反映出中央的兩難心態(tài)：一方面確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)；另一方面從償債和發(fā)展資金需求的角度看，又不可能不讓地方舉債。因此，將更多地從地方債的控制和管理上下手，如把地方債納入全口徑預(yù)算管理、嚴(yán)格政府舉債程式、明確責(zé)任落實(shí)等。

　　審計(jì)摸底 規(guī)模不會(huì)太小中央比較憂慮

　　2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)後，有關(guān)地方債風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題就日益受到關(guān)注。我國(guó)的地方政府性債務(wù)規(guī)模究竟有多大，風(fēng)險(xiǎn)究竟是否可控？長(zhǎng)久以來(lái)，成為境內(nèi)外關(guān)注中國(guó)經(jīng)濟(jì)的焦點(diǎn)之一。

　　根據(jù)最近一次也是首次全國(guó)31省市區(qū)的地方債審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，我國(guó)的地方政府性債務(wù)總額達(dá)到10.72萬(wàn)億元。審計(jì)報(bào)告稱風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

　　不過(guò)，根據(jù)今年6月國(guó)家審計(jì)署公佈的36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果：2012年有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。其中，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高的為16.36%。顯示出地方債局部風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　由於近3年來(lái)沒(méi)有更全面的統(tǒng)計(jì)，判斷風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是摸清家底，從8月1日起，我國(guó)又啟動(dòng)了近十年來(lái)最大規(guī)模的政府性債務(wù)審計(jì)工作。審計(jì)範(fàn)圍涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級(jí)政府負(fù)債，而且包括各級(jí)行政事業(yè)單位截至2012年年底和2013年6月底的政府性債務(wù)情況；審計(jì)重點(diǎn)包括政府直接舉債、政府擔(dān)保舉債、政府承擔(dān)償債義務(wù)債務(wù)以及通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)四種類型。

　　根據(jù)國(guó)家審計(jì)署此前的安排，這次審計(jì)從8月1日啟動(dòng)，于8月20日前匯總審計(jì)署，並在10月將審計(jì)報(bào)告遞交國(guó)務(wù)院。因此雖然目前審計(jì)報(bào)告仍未公佈，但中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開前，對(duì)總體規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)是已經(jīng)掌握的。

　　客觀來(lái)看，這次審計(jì)覆蓋五級(jí)政府、涉及各種舉債方式，是一次關(guān)於地方債的全口徑統(tǒng)計(jì)。因此中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江認(rèn)為，從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)看，説明總體債務(wù)規(guī)模不會(huì)太小，中央政府對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也比較憂慮。

　　短期應(yīng)對(duì) 地方債納入全口徑預(yù)算管理

　　而根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)，2014年經(jīng)濟(jì)工作的核心是“穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新”。要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)，就必須首先對(duì)此前應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所留下的後遺癥進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)清理，防範(fàn)經(jīng)濟(jì)下滑和信用衝擊。地方債風(fēng)險(xiǎn)顯然是2014年希望甩掉的“包袱”。

　　但從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的表述來(lái)看，又反映出中央政府對(duì)地方債問(wèn)題兩難的心態(tài)。林江説，一方面地方債確實(shí)存在不小的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面又不可能不讓地方政府舉債。他分析，一旦停止發(fā)債，就可能對(duì)地方政府的償債以及資金鏈造成很大影響。而從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，地方政府也確實(shí)需要通過(guò)發(fā)債來(lái)籌集資金。

　　而從黨的十八屆三中全會(huì)以及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化將是我國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，這又需要地方政府大量的資金投入。“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”等表述説明，應(yīng)該客觀看待地方政府性債務(wù)，它有它不可替代的作用和必要性，而地方政府發(fā)債在短期內(nèi)仍將被倚重。

　　“因此，中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的防控、化解，更多地落在了管理上”，林江説。一是加強(qiáng)源頭規(guī)範(fàn)，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理；二是嚴(yán)格政府舉債程式。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，當(dāng)前地方政府性債務(wù)最大風(fēng)險(xiǎn)在於不透明，納入全口徑預(yù)算管理系治本之策，地方政府性債務(wù)可“暗賬翻明”。

　　更重要的是，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確了責(zé)任落實(shí)機(jī)制，“省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任”，“強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向”。林江説，這説明地方政府舉債要向百姓交代、向人大交代，不能因?yàn)檎?jī)而放棄對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，更不能寄望中央財(cái)政來(lái)兜底。

　　長(zhǎng)效機(jī)制 理順收入劃分完善地方稅體系

　　實(shí)際上，我國(guó)地方債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，也與1994年分稅制改革有關(guān)。分稅制改革重新劃分中央與地方財(cái)權(quán)之後，中央財(cái)力得到加強(qiáng)，為集中財(cái)力辦大事、調(diào)整區(qū)域平衡等發(fā)揮了重大作用。但與此同時(shí)，地方政府開始逐漸面臨資金不足的問(wèn)題，於是通過(guò)多種舉債方式彌補(bǔ)缺口，如向銀行貸款、由財(cái)政部代發(fā)地方債、地方自行發(fā)債以及通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)行的城投債等。

　　因此中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“應(yīng)該把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)”，短期應(yīng)對(duì)措施包括上述規(guī)範(fàn)管理措施，長(zhǎng)期制度建設(shè)則包括深化財(cái)稅體制改革等。

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，將建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，完善地方稅體系，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

　　省財(cái)政廳廳長(zhǎng)曾志權(quán)表示，根據(jù)《決定》明確的保持現(xiàn)有中央與地方財(cái)力分配格局總體穩(wěn)定、進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分以及建立地方稅體系的思路，收入劃分將適當(dāng)對(duì)地方傾斜，為地方財(cái)政特別是基層財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)、履行事權(quán)及發(fā)展留下必要的空間。同時(shí)，構(gòu)建地方稅體系，將更好地推動(dòng)地方財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)形成具有地方特色的稅源結(jié)構(gòu)。這些對(duì)控制地方債風(fēng)險(xiǎn)都有好處。

　　■南粵迴響

　　5市本級(jí)、4縣(區(qū))債務(wù)率相對(duì)較高

　　地方債管理堅(jiān)持誰(shuí)舉債誰(shuí)償還

　　廣東地方債規(guī)模有多大？風(fēng)險(xiǎn)是否可控？針對(duì)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，廣東又將如何防控風(fēng)險(xiǎn)？南方日?qǐng)?bào)記者了解到，根據(jù)省財(cái)政廳掌握的數(shù)據(jù)，目前我省地方債負(fù)擔(dān)尚未超過(guò)償債能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。專家表示，看待地方債風(fēng)險(xiǎn)也不僅是要看規(guī)模，更要考慮償債能力，像廣東這樣的財(cái)政大省風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)太大。

　　省財(cái)政廳廳長(zhǎng)曾志權(quán)透露，一直以來(lái)廣東就十分重視加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作，特別是2010年以來(lái)，隨著我省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)蘇和逐漸向好，地方政府舉債需求減弱，債務(wù)規(guī)模得到控制。雖然國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的地方債規(guī)模還未公佈，但從省財(cái)政廳掌握的情況看，截至2012年底，全省地方政府性債務(wù)債務(wù)率(債務(wù)餘額/可支配財(cái)力)為74.3%，低於國(guó)際警戒水準(zhǔn)(100%)；債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)餘額/GDP)為12.5%，低於國(guó)際警戒水準(zhǔn)(20%)。由此可見(jiàn)，我省地方政府性債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)基本適應(yīng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超過(guò)償債能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

　　不過(guò)曾志權(quán)也坦言，我省個(gè)別地區(qū)和部門債務(wù)規(guī)模較大、償債能力較弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。近期財(cái)政部提示我省5個(gè)市本級(jí)、4個(gè)縣(區(qū))債務(wù)率相對(duì)較高。因此我省要關(guān)注的是部分市縣區(qū)域性地方債務(wù)稍重、部分市縣結(jié)構(gòu)性債務(wù)重的問(wèn)題。

　　但林江表示，像廣州這樣的城市，根據(jù)上月公佈的數(shù)據(jù)，全市截至2013年6月，政府性債務(wù)餘額為2593億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)1973億元，同比分別增加7.4%、10.5%。“雖然政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)同比增幅稍高，超過(guò)10%，但幾乎不會(huì)有人懷疑廣州的償債能力，因?yàn)樗?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。而且廣州市政府高層也表示所有債務(wù)都有合理償還計(jì)劃。”因此判斷地方債風(fēng)險(xiǎn)也不僅是要看規(guī)模，更要考慮償債能力和是否有合理的償債計(jì)劃。

　　他還表示，此前財(cái)政部啟動(dòng)了地方自行發(fā)債試點(diǎn)，廣東、深圳和上海、浙江一起，成為首批試點(diǎn)，也説明中央對(duì)廣東、深圳這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的償債實(shí)力的肯定。

　　針對(duì)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的風(fēng)險(xiǎn)防控要求，曾志權(quán)表示，廣東將不斷完善加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的制度。通過(guò)建立實(shí)施地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制，定期對(duì)市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，確保全省債務(wù)規(guī)模可控。同時(shí)督促市縣級(jí)財(cái)政優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極籌措資金，妥善安排償還資金化解存量債務(wù)。此外，還要加大對(duì)地方政府性債務(wù)監(jiān)督檢查力度，切實(shí)防範(fàn)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“總體而言，我們對(duì)地方政府性債務(wù)管理工作的態(tài)度是‘控制增量，消化存量，適度舉債’，並堅(jiān)持‘誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還’的原則”。

　　南方日?qǐng)?bào)記者 盧軼 統(tǒng)籌：黃應(yīng)來(lái)