北京城六區(qū)統(tǒng)一實施

　　新增産業(yè)禁限措施

　　尋路京津冀一體化

　　在北京行政區(qū)劃調整的聲音中，除了外界傳言已久的北三縣併入通州外，另一種聲音就是東城區(qū)、西城區(qū)合併。

　　多位接受21世紀經濟報道採訪的專家都認為，東西城區(qū)合併是有可能的，但“不會這麼快”。

　　特約記者 張夢潔 北京報道

　　京津冀功能定位的明確，或帶來行政區(qū)劃上的相應調整。

　　今年以來，河北省保定、秦皇島市相繼調整了行政區(qū)劃，中心城區(qū)面積擴大。而未來隨著北京市屬行政機構搬遷至通州，北京行政區(qū)劃或迎來調整。目前，已執(zhí)行10年的《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》正在修改。

　　值得注意的是，在8月24日北京市政府發(fā)佈的《北京市新增産業(yè)禁止和限制目錄(2015年版)》中，一改2014版目錄按照首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)等四類功能區(qū)劃分的方式，而是首次將這兩大類功能區(qū)在內的東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山，統(tǒng)稱為城六區(qū)，作為一個整體區(qū)域來實施統(tǒng)一的禁限措施。

　　另一個變化是，與2014版目錄由北京發(fā)改委在內的10個市政府機構發(fā)佈相比，本次目錄新增了北京市規(guī)劃委等共17個部門。

　　這些變化指向的是北京四大功能區(qū)或面臨調整的趨勢，而對此可能涉及到的北京行政區(qū)劃調整中，除了外界傳言已久的北三縣併入通州外，另一種聲音就是東城區(qū)、西城區(qū)合併。

　　“東西城合併是可以的，如果變成副部級架構，行政級別提高半格，有利於促進北京市核心區(qū)域的功能建設”，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱對21世紀經濟報道表示。

　　四大功能區(qū)或調整

　　以城六區(qū)作為一個區(qū)域整體來統(tǒng)一部署産業(yè)“負面清單”，在北京尚屬首次。

　　在8月24日北京市發(fā)佈的2015版新增産業(yè)禁限目錄中，將此前劃分的四類功能區(qū)(首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū))改為三類，按照城六區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)這三類功能區(qū)來確定禁限産業(yè)目錄。

　　也就是説，在新版目錄中，首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)合二為一，統(tǒng)稱為城六區(qū)。

　　北京市發(fā)改委副主任蔣力歌在接受媒體採訪時表示，這主要是因為目前城六區(qū)普遍存在著功能過多、人口聚集、交通擁堵等突出問題，是大城市病最為集中的區(qū)域。

　　實際上，從2005年開始，北京市便實行了區(qū)縣功能定位分類指導區(qū)域發(fā)展，將全市國土空間確定為四類功能區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，比如東城、西城、崇文、宣武和石景山等5個區(qū)確定為“首都功能核心區(qū)”，作為首都政治、文化、國際交往中心功能的最主要載體；朝陽、海淀、豐臺3個區(qū)則作為“城市功能拓展區(qū)”，承擔外向型經濟服務功能。這一功能定位後來也歷經調整。

　　2012年，北京市出臺《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》，調整了上述四大功能區(qū)的邊界範圍。比如，將石景山區(qū)劃為“城市功能拓展區(qū)”，合併調整後的“首都功能核心區(qū)”僅包括東西城區(qū)。

　　但空間規(guī)劃調整後的北京，四大功能區(qū)仍然是“肥瘦不均”，尤其表現(xiàn)在首都核心功能區(qū)和城市拓展區(qū)上，這6個城區(qū)集中了過多的功能和資源。

　　以吸納就業(yè)人口為例，據北京社科院研究員孫天法統(tǒng)計，北京6個城區(qū)1381平方公里的面積吸納了586.1177萬人就業(yè)，而包括通州在內的其他10個區(qū)縣15197平方公里的面積僅吸納了163.3萬人就業(yè)，兩者幾乎倒置。

　　“現(xiàn)在北京四個功能區(qū)的劃分，是按照上一版《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》思路來規(guī)劃的，這版城規(guī)所提出的1800萬人口上限等目標早已突破。”安邦諮詢高級研究員唐黎明接受21世紀經濟報道採訪時表示，“目前北京城規(guī)正在修編，原有四個功能區(qū)的規(guī)劃肯定會調整。”

　　根據《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》，2004年北京曾定位為國家首都、政治中心、文化中心、宜居城市，並依此提出了城市內部四個功能區(qū)的定位；後在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，北京逐漸淡去以往的經濟功能，直至如今被明確為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

　　同理，唐黎明認為，現(xiàn)在北京總體城規(guī)還在修改，在北京城市大定位調整的同時，各功能區(qū)的定位也會隨之改變。

　　專家建言東西城區(qū)合併

　　功能定位的變化難免會涉及到行政區(qū)劃的調整。

　　在北京行政區(qū)劃調整的聲音中，除了外界傳言已久的北三縣併入通州外，另一種聲音就是東城區(qū)、西城區(qū)合併。

　　多位接受21世紀經濟報道採訪的專家都認為，東西城區(qū)合併是有可能的，但“不會這麼快”。

　　自新中國成立以來，北京行政區(qū)歷經大大小小數次調整。其中在1958年動作最大的一次調整中，撤銷西單、西四二區(qū)，合併設立西城區(qū)；撤銷東單、東四二區(qū)，合併設立東城區(qū)。

　　此後在2010年，東、西城區(qū)再次擴圍。當時，國務院批復了北京市政府關於調整首都功能核心區(qū)行政區(qū)劃的請示，將宣武區(qū)併入西城區(qū)，崇文區(qū)併入東城區(qū)。

　　“現(xiàn)在是調整區(qū)劃的最好時期。”汪玉凱曾在7月底的一次京津冀座談會上説，隨著京津冀多項領域改革的推進，相應行政體制改革的阻力也會減小。

　　“東西城合併是可以的，如果變成副部級架構，行政級別提高半格，有利於促進北京市核心區(qū)域的功能建設”，汪玉凱在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，而且東西城區(qū)一體化後，地位非常關鍵，經濟體量也很大，“簡單的兩個機構的合併可能並不一定有作用，建議升格為副部級，設立首都行政特區(qū)”，他説。

　　與北京其他區(qū)縣相比，包括東西城區(qū)在內的首都核心功能區(qū)總面積約92平方公里，是北京四個功能區(qū)中最小的，僅相當於朝陽區(qū)行政區(qū)劃面積的1/5。而且，為中央服務的機構多集中在這裡。

　　在汪玉凱看來，這樣的條件為東西城區(qū)升級成為首都特別行政區(qū)奠定了基礎，國外也有這種模式，但合併後，需要非常慎重的論證該特區(qū)的行政管轄歸屬問題。

　　目前，北京東西城區(qū)正在制定“十三五”規(guī)劃。8月12日，東西城區(qū)發(fā)改委曾就“十三五”規(guī)劃編制的工作安排、進展情況及“十三五”時期首都功能核心區(qū)的發(fā)展思路進行了探討，對兩區(qū)發(fā)展定位、功能疏解、經濟轉型升級、文化名城建設等進行了深入交流。

　　“現(xiàn)在京津冀戰(zhàn)略發(fā)佈了，除了經濟社會改革，很關鍵的就是行政機制的改革”，汪玉凱説，相應隨著北京市委市政府搬到通州，北京很多原有的戰(zhàn)略規(guī)劃也要調整，在這一過程中，尤其要加大行政改革力度，因為京津冀這一區(qū)域要成為全國行政管理協(xié)同機制的範本。