養(yǎng)老保險破除“雙軌制”的改革終於有了確切消息。昨天，國務院副總理馬凱代表國務院向第十二屆全國人大常委會第十二次會議作關(guān)於統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告。報告稱，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已經(jīng)國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，公務員養(yǎng)老保險由單位和個人繳費。

　　焦點

　　養(yǎng)老保險改革方案擬定全國同步實施

　　馬凱在報告中稱，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。按照中央部署，有關(guān)部門經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和反覆論證，已經(jīng)擬訂了改革方案，並經(jīng)國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。

　　馬凱表示，改革的基本思路是一個統(tǒng)一、五個同步。“一個統(tǒng)一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。

　　解讀

　　養(yǎng)老金並軌後差距逐步縮小

　　問：公務員不用繳納養(yǎng)老金卻能享受到80%甚至90%的養(yǎng)老金替代率，退休金約為在職工資的八九成；企業(yè)職工一直繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金卻只有在職工資的約4成，養(yǎng)老雙軌制待遇差距大的根本之一即養(yǎng)老金替代率，替代率在“雙軌制”並軌後會很快就趨同嗎？

　　答：北京師範大學中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實教授認為，黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度這一大前提，説明機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金替代率必將逐步拉近。但二者差別過大，立即趨同並不可能，逐步並軌才能確保改革平穩(wěn)實施。

　　對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險經(jīng)濟學院副院長、中國社會保險學會理事孫潔教授認為，為體現(xiàn)改革決心，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率至少應該先降低10%至15%。相對小幅的降低水準，更利於改革推行。

　　李實認為，國家應確立機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率逐步下調(diào)的機制，並確定逐年下調(diào)比例。如通過8—10年時間，將機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金替代率水準逐步拉近至只有10%至20%的差距。

　　改革初期或分三類養(yǎng)老基金

　　問：2013年19個省級地區(qū)出現(xiàn)當期職工養(yǎng)老保險基金收不抵支，缺口共計1702億元。養(yǎng)老金雙軌制並軌後，是否意味著職工養(yǎng)老保險基金要為機關(guān)事業(yè)單位的退休人員發(fā)養(yǎng)老金？

　　答：李實分析，從理想狀態(tài)或最終目標來説，黨政機關(guān)、事業(yè)單位既然要建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，最終就應使三者統(tǒng)一使用一個社會保險基金，實現(xiàn)養(yǎng)老制度一體化，並由統(tǒng)一基金同時為三類人員發(fā)放養(yǎng)老金。在統(tǒng)一制度下，三類人員完全根據(jù)繳費年限、繳費比例的多寡，來計算最終應得的待遇。

　　但從實際看，並軌後黨政機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金替代率在改革初期預計不會統(tǒng)一，繳費標準也會不盡相同。因養(yǎng)老保險目前還存在個人繳費是小頭，基金支付和財政補助才是養(yǎng)老金構(gòu)成大頭的情況。再考慮到黨政機關(guān)、事業(yè)單位人員參保初期個人繳費積累少的問題，為避免出現(xiàn)職工養(yǎng)老保險基金背上新加入的機關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇這一沉重包袱的情況，李實認為，還是應分別設(shè)立黨政機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的三個養(yǎng)老保險基金。並軌初期，三個“池子”的資金並不互通，只為所屬人員發(fā)放養(yǎng)老金。

　　實行新老有別政策利推改革

　　問：根據(jù)報告，機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，且改革在全國範圍同步實施。即將退休的機關(guān)事業(yè)單位人員、新入職人員、在職人員，會否區(qū)別對待？

　　答：人社部專家諮詢委員會專家、中央財經(jīng)大學社會保障研究中心主任褚福靈教授表示，採取新老有別的政策，是改革順利推行的重要措施。“老人”和“中人”都有社保視同繳納的階段，繼續(xù)認可這一繳費工齡很重要。而新人則需要全程自己交費。至於繳費工齡在並軌後如何折算退休待遇，還需要有關(guān)部門後續(xù)出臺相關(guān)細則加以明確。

　　改革後公務員工資或現(xiàn)普漲

　　問：養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，是否意味著公務員即將普漲甚至大漲工資，變成由財政買單的局面？

　　答：對於完善工資制度，孫潔提出，由於無法直接介入企業(yè)的工資發(fā)放問題，這應該主要針對的是公務員群體。當前我國西部地區(qū)公務員和基層公務員確實存在工資水準相對較低的問題。一些基層公務員2000余元的收入，自己負擔各項社保繳費相對困難。對此，一方面應優(yōu)先提高西部公務員和基層公務員的工資水準；另一方面應整體建立公務員職務與職級並行制度，使得升遷無望的基層公務員起碼可以得到收入的上升通道，名正言順地漲工資。

　　李實建議在結(jié)合各地物價和社會平均工資的基礎(chǔ)上，為各級公務員進一步制定更明確的工資標準，嚴禁地方隨意為公務員增發(fā)津補貼。他預計改革後公務員工資有可能實現(xiàn)普漲，但大幅增長的可能性則較小。

　　建議職業(yè)年金設(shè)準入門檻

　　問：職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，因養(yǎng)老雙軌制並軌而縮小的養(yǎng)老待遇差距，是否會因職業(yè)年金被強制推行，企業(yè)年金則自願建立，再次拉大？

　　答：李實分析，無論職業(yè)年金還是企業(yè)年金，其定位都應是一種補充養(yǎng)老保險。職業(yè)年金一旦採取與基本養(yǎng)老保險制度同步建立的模式，因預計其主要由財政撥款，可能不僅會普遍建立且會具強制性。這會使職業(yè)年金不再具有補充養(yǎng)老保險的定位，建議有關(guān)部門不要在機關(guān)事業(yè)單位中全面推行職業(yè)年金，而要設(shè)置準入條件或明確只有部分符合相關(guān)條件的特殊對象才能享受職業(yè)年金。

　　調(diào)查

　　養(yǎng)老金差距大約五成人不滿

　　中國在職公務員數(shù)量約為700萬，126萬個各類事業(yè)單位在職人員3000多萬。機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金無需自己支付，直接由財政統(tǒng)一支付，而社會企業(yè)單位則由單位和個人按照一定標準繳納。

　　全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會對於統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)情況做了調(diào)研，根據(jù)調(diào)研報告提供的數(shù)據(jù)，49%的被調(diào)查者對機關(guān)事業(yè)單位職工退休金與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距大表示不滿。

　　今年5月開始全國人大財經(jīng)委成立了調(diào)研組，從基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、社會救助制度等幾個方面為重點，進行了專題調(diào)研。

　　調(diào)研報告指出，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險雙軌制亟待解決。這一結(jié)論是依據(jù)調(diào)研組在中國人大網(wǎng)一份問卷調(diào)查得出，據(jù)悉，根據(jù)這份調(diào)查問卷，49%的被調(diào)查者對機關(guān)事業(yè)單位職工退休金與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距大表示不滿。

　　上世紀90年代初開始的企業(yè)養(yǎng)老保險改革，機關(guān)事業(yè)單位並未參加，雖然後來一些地方開展了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點，但多數(shù)僅是在形式上繳納社保費，體制機制沒有根本改變。在調(diào)研中，各地也反映雙軌制是當前社保制度不公平方面的突出問題。

　　調(diào)研報告還指出，企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革以來，機關(guān)事業(yè)單位職工退休金和企業(yè)職工養(yǎng)老金的差距逐步拉大。甘肅省有關(guān)部門向調(diào)研組反映，2014年全省機關(guān)事業(yè)單位職工退休費水準為月每人平均3227元，企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金水準為月每人平均2065元。一些國有企業(yè)的退休職工，當時接受國家分配到企業(yè)工作，退休後養(yǎng)老金遠低於機關(guān)事業(yè)單位和自己條件相當?shù)膸植柯毠さ耐诵萁穑瑢﹄p軌制很有意見，企業(yè)管理人員和具有高級技術(shù)職稱的退休職工意見更大。

　　另外，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的喪葬補助等福利標準不同，進一步拉大了待遇差距。

　　調(diào)研報告還指出，雙軌制也影響了人員在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的流動。機關(guān)事業(yè)單位職工不用繳納養(yǎng)老保險費，也沒有個人賬戶。企業(yè)職工要繳費，有個人賬戶。人員流動時存在繳費記錄的差別，影響到將來的養(yǎng)老保險待遇。從完善制度體系的角度看，機關(guān)事業(yè)單位職工也是養(yǎng)老保險制度最後未覆蓋的領(lǐng)域，應該將各類人群納入到基本養(yǎng)老保險的制度體系內(nèi)。

　　舉措

　　研究制定漸進式延遲退休

　　馬凱提到，要進一步提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一規(guī)範制度和政策。職工養(yǎng)老保險要在完善省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統(tǒng)籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行基金省級統(tǒng)一管理，化解基金管理分散化的風險。全面推進和完善基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌，有條件的地區(qū)加快探索省級統(tǒng)籌，縮小地區(qū)間、人群間政策差別。

　　值得注意的是，馬凱提到，要綜合考慮人力資源供需、教育水準、每人平均預期壽命、基金收支等因素，研究制定漸進式延遲退休年齡政策，改善職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比。

　　同時，要完善養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展各項政策措施，加快建立完善經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度，加快建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。加大扶持慈善事業(yè)發(fā)展力度，研究建立慈善幫扶與社會救助制度之間的銜接機制，發(fā)揮政府保基本、兜底線的作用。

　　還要加快建立全國統(tǒng)一的資訊網(wǎng)路，做好跨地區(qū)、跨制度社會保險關(guān)係轉(zhuǎn)移銜接、異地就醫(yī)費用結(jié)算等工作。加強社保經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)，推進各項社保統(tǒng)一徵收管理，提高管理服務的品質(zhì)和效率。

　　此外，還要抓緊制定基本醫(yī)療保險條例、全國社會保障基金管理條例，修訂失業(yè)保險條例，儘快形成比較完善的社會保障法治體系。

　　將實施全民參保登記計劃

　　國務院關(guān)於統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告指出，我國將實施全民參保登記計劃，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險人員全覆蓋。

　　報告説，2020年我國人口預計達到14.3億人，為實現(xiàn)“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的目標，國務院有關(guān)部門已經(jīng)制定並開始實施以養(yǎng)老、醫(yī)療保險為重點的全民參保登記計劃。

　　通過優(yōu)化政策、加強宣傳、嚴格執(zhí)法、提升服務、逐人逐戶登記確認等措施，力爭使基本養(yǎng)老保險制度覆蓋人數(shù)在2017年達到9億人，到2020年達到10億人左右，將覆蓋率由目前的80%提高到95%。同時，鞏固全民醫(yī)保成果，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險，工傷、失業(yè)、生育保險基本覆蓋職業(yè)群體。

　　調(diào)研報告

　　社會保險基金僅6地區(qū)真正省級統(tǒng)籌

　　建議抓緊啟動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

　　全國人大財經(jīng)委調(diào)研報告指出，目前社會保險基金統(tǒng)籌層次低。2013年底，在31個省、市、自治區(qū)和新疆生産建設(shè)兵團中，職工養(yǎng)老保險基金按照實現(xiàn)預算管理的標準，有28個實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但按照基金在全省區(qū)市範圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的標準，只有6個實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，其中包括京、津、滬三個直轄市和社保資金主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付的西藏、青海。

　　財經(jīng)委認為，統(tǒng)籌層次低使得各統(tǒng)籌地區(qū)社會保險負擔畸輕畸重的問題難以解決。如2013年全國19個省級地區(qū)出現(xiàn)當期職工養(yǎng)老保險基金收不抵支，缺口共計1702億元，需要中央財政補助；其他13個省級地區(qū)當期收大於支，基金結(jié)余4042億元。基金缺口與結(jié)余並存，財政補助與基金閒置並存，未能發(fā)揮出一個覆蓋數(shù)億人的保險制度應具有的風險分散和互濟保障功能。

　　此外，統(tǒng)籌層次低拉大了各地在繳費和待遇水準上的差距。調(diào)研報告舉例稱，2013年四川省和浙江省的職工養(yǎng)老保險單位繳費率分別是20%和14%，而月每人平均基本養(yǎng)老金分別是1525元和2500元。省份內(nèi)不同地區(qū)的差距也很大，廣東省韶關(guān)市和深圳市的職工養(yǎng)老保險單位繳費率分別是20%和13%，而月每人平均基本養(yǎng)老金分別是1744元和3635元。地區(qū)間高待遇、低繳費和低待遇、高繳費並存的現(xiàn)象不利於區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　報告同時還指出，較低的統(tǒng)籌層次是社保關(guān)係轉(zhuǎn)移接續(xù)難的根本原因。因此建議抓緊啟動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。並表示，“十二五”規(guī)劃也明確要求實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，目前時間已過大半，如期完成目標的任務很重，必須加大工作力度。要按照資金統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一調(diào)劑使用的標準，儘快實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，為下一步基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌做好準備。要抓緊研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的實施方案，注重新舊制度的銜接和平穩(wěn)過渡。合理界定中央和地方社會保障事權(quán)劃分與支出責任，建立與基金統(tǒng)籌層次相適應的財力保障機制，完善社會保險基金預算編制制度。建立與全國統(tǒng)籌相匹配的資訊管理系統(tǒng)。醫(yī)療保險和其他社會保險也要依法儘快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

　　社保基金貶值嚴重投資渠道狹窄

　　建議改革社保基金投資管理體制機制

　　調(diào)研報告還指出，我國社保基金貶值嚴重。2013年底職工的五項社會保險基金累計結(jié)余4.2萬億，加上城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合的基金結(jié)余共約4.6萬億。2007年至2013年社保基金年均收益率2.2%，遠低於同期居民消費價格指數(shù)3.8%的漲幅，資金貶值嚴重，各地對此反應強烈。

　　對此，財經(jīng)委認為，社會保險作為國家舉辦的公共事務，由參保人承擔主要繳費責任，資金貶值影響了參保積極性和待遇水準。

　　調(diào)研報告對於造成社保基金貶值的原因進行了分析，認為其投資渠道狹窄，按現(xiàn)行政策規(guī)定，社保基金在留出一定金額用於當期發(fā)放後，應全部用來購買國債和存入專戶。各地購買的國債數(shù)額有限，90%以上的社保資金都是以銀行存款形式存在，其中活期存款接近一半。與此同時，財經(jīng)委分析，社保基金尚未建立專業(yè)化的投資體制和市場化的運營機制。

　　鋻於此，建議改革社保基金投資管理的體制機制，推進基金投資的市場化、多元化。建立有效的投資風險控制、績效評價以及責任追究機制。在基金治理機制比較完善、投資管理能力明顯提高的基礎(chǔ)上，拓寬基金的投資渠道。根據(jù)國務院和省級政府在社會保障上的事權(quán)劃分，明確相應的職責和投資許可權(quán)，研究設(shè)立相應的資金管理機構(gòu)，行使委託人職責，制定投資決策。京華時報記者孫乾趙鵬

　　專家觀點

　　提高參保者待遇減少阻力

　　我國人口紅利將逐步消失，勞動力需求也不斷增加，李實認為，這確實正在影響我國的國際競爭力。同時，我國大多數(shù)女性50歲的退休年齡標準相對國際而言，也確實顯得較早。因此在養(yǎng)老金雙軌制並軌啟動後，延遲退休年齡確實是一項不得不進行調(diào)整的政策。由於女性退休年齡較早，建議有關(guān)部門可考慮先行提高女性的退休年齡。但鋻於目前一些公眾並不願意提高退休年齡，尤其是一些中低收入者，對此更是持反對態(tài)度。因此有關(guān)部門可先行設(shè)計更好的激勵政策，例如延遲退休5年，這5年獲得的社保待遇是此前5年的兩倍甚至更高。通過提高參保者待遇水準的方式，來減少延遲退休政策的推行阻力。