電力體制改革又開始新一輪熱炒，有關方案也正在討論之中。業(yè)界專家認為，雖然阻力和挑戰(zhàn)決定了改革不可能一蹴而就，但當下是改革的最好時機。電網(wǎng)盈利模式逐漸改變，也已是板上釘釘?shù)内厔?/p>

　　企業(yè)觀察報記者 張起花

　　國慶節(jié)前後，有關新的深化電力體制改革方案已起草完成的消息頻見報端。消息稱，方案已遞交到國務院，有望于近期獲批出臺。新一輪電改再引熱議。

　　自2002年“廠網(wǎng)分開”實施以來，電改一直是“只聞樓梯響，不見人下來”，今天終於迎來實質(zhì)性推進的信號。中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕在接受企業(yè)觀察報記者採訪時説：“新一屆黨和國家領導人對體制改革的重視程度和推進力度，為新電改方案的順産提供了非常好的時機。習近平總書記在今年6月份的中央財經(jīng)領導小組會議上明確提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，並對發(fā)改委提出要求，在今年底拿出新電改方案。”

　　電改是一塊異常難啃的“硬骨頭”，而今年習近平總書記親自過問，被業(yè)內(nèi)外人士解讀為新一屆政府推進電改的決心。不少專家認為，政府反覆強調(diào)，改革是中國最大的紅利。而反腐運動也讓人看到了政府的強大勇氣和決心，有這樣的勇氣和決心推進電改，中國電力體制就不怕改不動，不怕理不順。

　　當前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開、一獨立”，即輸配以外的經(jīng)營性電價放開、售電業(yè)務放開、增量配電業(yè)務放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺相對獨立。上述改革明顯會觸動電網(wǎng)企業(yè)利益鏈，將會破除電網(wǎng)公司所掌控的巨大權勢。

　　對此，中國人民大學經(jīng)濟學院教授吳疆對企業(yè)觀察報記者透露：“國家發(fā)改委綜合改革司早已編制‘關於進一步深化電力體制改革的若干意見(徵求意見稿)’(以下簡稱‘徵求意見稿’)，並廣泛徵求意見。其中最大的亮點是確立了電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)及銷售電價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。”

　　電改再次上路，自然被寄予厚望。但中國人民大學經(jīng)濟學院教授吳疆強調(diào)説：“有關電改方案的討論仍在繼續(xù)，正經(jīng)歷著上下、內(nèi)外、左右各利益相關方的博弈，處於百家爭鳴階段。”他認為，電改是一個複雜的事情，目前各媒體報道的“方案已遞交國務院，有望于近期出臺”的言論過於樂觀，而公開談論的所謂方案內(nèi)容也只是部分被業(yè)界專家各自認可的徵求意見稿中的內(nèi)容，電改方案在年底前出臺有較大難度。

　　本報記者致電國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及發(fā)改委相關負責人，得到的回答均是方案正在審定中，尚無定論，不便説太多。

　　市場化，還原電能商品屬性

　　毋庸置疑，電改涉及問題很多，而且每個問題都有複雜的背景，牽涉多方利益，電改方案必然經(jīng)歷多方互動和博弈。

　　不過吳疆認為，從具體操作層來講，當下的電改時機比以往任何時候都要好。除了政府高層領導的重視和推動外，相比油氣、鐵路等領域的改革，電改還有其他方面的一些利好因素作為催化：

　　首先，電改已經(jīng)有過一次“廠網(wǎng)分離”的改革經(jīng)驗，發(fā)電企業(yè)也進行過拆分，有一定的改革基礎；

　　其次，這些年輿論對電改的充分討論，更有利於電改決策的科學化；

　　其三，目前我國已經(jīng)有非常多的關於電改的研究報告及研究方案，積累了重要的理論支撐。

　　企業(yè)觀察報記者在採訪中發(fā)現(xiàn)，雖然新電改方案的神秘面紗還未揭開，是否會在年底露面也仍然未知，但無論電力企業(yè)內(nèi)部人士還是業(yè)界專家，都對此輪電改充滿信心，一致表示市場化的改革方向毫無懸念。

　　中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕分析，按照十八屆三中全會要求，我國要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。具體而言，就是要解決企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的問題，解決消費者自由選擇的問題，解決市場要素暢通流動問題。具體到電力行業(yè)，上述三方面問題每個都待破解。

　　我國電力企業(yè)的投資權、定價權被政府掌控著；生産要素的跨省、跨區(qū)域流動也有著方方面面的限制；電力資源的配置很大程度上通過行政審批來實現(xiàn)，而不是靠市場機制；電網(wǎng)公司統(tǒng)購統(tǒng)銷的經(jīng)營模式?jīng)]有調(diào)動起企業(yè)發(fā)展的積極性，還剝奪了消費者的自由選擇權。加上政府監(jiān)管不到位，引發(fā)出諸如棄風、圈地等負面怪病。“所以，此番改革的方向，一定是破除政府過度干預，改革政府行政配置資源體制，建立完善的電力市場。”歐陽昌裕説。

　　此觀點恰恰與今年6月份習近平總書記就推動能源生産和消費革命提出的5點要求相吻合。其中重要的一點是，“推動能源體製革命，打通能源發(fā)展快車道。堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”。

　　電能的屬性一部分是其內(nèi)在特質(zhì)規(guī)定的技術性，如不可大規(guī)模儲存、産供用的同時性等，這決定了電網(wǎng)存在的必要性，也是其容易形成壟斷的原因；另一部分則是由社會附加的，主要表現(xiàn)為社會性和商品性。社會性即電力資源是確保國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的保障性、基礎性資源；商品性即電力資源可以作為一般商品在市場上自由交易。

　　對於電能屬性的認識與實現(xiàn)，深刻影響到電力市場化改革的方向和推進方式，影響到改革的路徑選擇，市場模式及政府監(jiān)管手段等諸多方面。歐陽昌裕分析，研究電能的三個屬性可以得出結(jié)論，電網(wǎng)應該保留其社會屬性和技術屬性，發(fā)揮電網(wǎng)設施的基礎性平臺作用，採取統(tǒng)一監(jiān)管模式，並採用獨立的輸配電價。而發(fā)電側(cè)和售電側(cè)完全可以放開，引入競爭機制。發(fā)電側(cè)早在2002年廠網(wǎng)分離的改革中就已經(jīng)放開了，目前，關鍵是售電側(cè)的放開。

　　據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，目前流傳出來的電改徵求意見稿強化售電側(cè)的市場競爭機制。對此，中國法學會能源法研究會常務理事、副會長兼學術委員會主任吳鐘瑚表示，配電側(cè)和售電側(cè)放開是我國電力産業(yè)朝著市場化競爭方向發(fā)展的重要風向。輸配分開，適當引入競爭，有利於用戶端選擇權的強化，也有利於電價成本的降低。現(xiàn)在關鍵看放開多大，取決於改革的力度有多大。如果僅僅是少量民資入股，那麼就不會形成太大影響。如果形成若干配電商和售電商，並有一系列配套措施出臺，比如價格制定、市場監(jiān)管、成本核算等，那麼此輪電改將取得很大成效。

　　分類管制，取消電網(wǎng)購售電業(yè)務職能

　　在我國，電網(wǎng)企業(yè)目前是發(fā)電企業(yè)與用戶之間産品傳輸和市場交易的唯一紐帶，所有市場上的電力交易和輸配必須通過電網(wǎng)公司。可以説，我國電網(wǎng)公司通過這個渠道控制了電廠和用戶的兩端。

　　中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨接受企業(yè)觀察報記者採訪時表示，電網(wǎng)公司在電力行業(yè)所處的地位非常關鍵，電網(wǎng)壟斷既是保障電力行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要因素，也是阻礙行業(yè)競爭效率提升的罪魁禍首。

　　在很多業(yè)界專家看來，電網(wǎng)的盈利模式和生存之道是我國十多年來電力體制改革的最大障礙。此輪電改，關鍵是要取消或弱化電網(wǎng)企業(yè)從事購售電的業(yè)務職能，適當引入競爭，讓發(fā)電企業(yè)與用戶實現(xiàn)直接而高效的交易。此前，吵得沸沸颺颺的“拆分電網(wǎng)”傳説也正是基於這樣的認知。

　　對此，歐陽昌裕表示：“售電放開是大勢所趨，這意味著未來賣電不是電網(wǎng)公司一家，而是多家。未來的發(fā)電企業(yè)，甚至是電商企業(yè)都有可能成立售電公司，賣電給用戶，用戶選擇將越來越多元化。”但他認為，這並非易事，輸配環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)都需要有全面系統(tǒng)的規(guī)劃，能否取得實質(zhì)性突破，主要看國家層面的改革決心和配套改革措施。

　　無論接下來改革的挑戰(zhàn)如何，目前看來，配、售電放開必然會改變電網(wǎng)的盈利模式。企業(yè)觀察報記者在採訪中發(fā)現(xiàn)，這似乎成為業(yè)界專家們的共識。吳鐘瑚直言：“電力改革的方向是市場化，而關鍵點在於形成多買家多賣家的格局。目前，電網(wǎng)公司統(tǒng)購統(tǒng)銷的運營模式不利於這種格局的形成，是接下來電改的重中之重。”

　　當前，電網(wǎng)的盈利模式是差價模式，即電網(wǎng)公司從發(fā)電廠按照上網(wǎng)電價收電，並進行調(diào)度、結(jié)算。然後，電網(wǎng)再按照銷售電價將電賣給用戶，上網(wǎng)電價和銷售電價之間支出和收入的差額，即低進高出的差價是電網(wǎng)公司的收入。但現(xiàn)在，這個價差已經(jīng)高到存在不合理之處。所以，業(yè)內(nèi)專家認為，電網(wǎng)公司的收入模式將變?yōu)闇试S收入模式，也就是説將電網(wǎng)作為一個與道路、管道一樣的公共資産、公用設施，只收取過網(wǎng)費，且採取獨立的輸配電價，並嚴格監(jiān)管。

　　“如此一來，電網(wǎng)公司便與發(fā)電企業(yè)及售電企業(yè)沒有了利益之爭。國家對其考核角度也將發(fā)生非常大的改變，電網(wǎng)公司需要無歧視地對所有顧客開放，包括發(fā)電公司和用戶，維持好電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定運作，做好政府委託給它的其他任務，比如電力普遍服務，特殊供應等。”歐陽昌裕表示。

　　對於競爭性電力市場的形成，歐陽昌裕還提出，要改變過去我國電力項目重審批、輕規(guī)劃的做法。“最好是通過強化國家統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)控，讓規(guī)劃內(nèi)各項目以公開招投標的市場競爭方式尋找到合適的投資方來操作，如此方能避免目前存在的諸如圈地、尋租等不良現(xiàn)象的發(fā)生。同時，也有利於電力項目投資效率的提高及佈局的科學與合理。”

　　改革不易，小步快走為上策

　　12年前，我國的電力體制改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的格局。中國電力體制實現(xiàn)廠網(wǎng)分離，成立了國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及國電集團、大唐集團等五大發(fā)電公司，以及葛洲壩集團和水利水電建設總公司等四家輔業(yè)集團。

　　改革激發(fā)了五大發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電廠的競爭格局。年新增裝機量由改革前的2000萬千瓦增加到近1億千瓦。國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地對企業(yè)觀察報記者表示，上一輪電改緩解了我國經(jīng)濟快速發(fā)展過程中長期存在的電力短缺問題，但遺憾的是，改革只解決了發(fā)電側(cè)的多賣家問題，輸配分開卻沒有實行，電價改革也相對滯後。在各利益方激烈博弈的背景下，電改陷入進退兩難的僵局。

　　也正因為此，各種指責聲不絕於耳。發(fā)電企業(yè)認為電網(wǎng)企業(yè)利用交易和調(diào)度權製造了不公平、不公正的電力市場環(huán)境。電廠訴求調(diào)度獨立，不受制于電網(wǎng)企業(yè)。工商業(yè)用電戶認為電網(wǎng)獨家賣電是壟斷，剝奪了其選擇權，製造了高價。

　　矛頭直指電網(wǎng)改革，並一度引發(fā)甚為激烈的拆分大討論。時至今日，在我國電力資源供應能力相對過剩的背景下，周大地認為，我國需要通過新一輪電改解決輸配環(huán)節(jié)的不科學性，使得電力項目的投資、建設，電力資源的調(diào)度和使用更加優(yōu)化、更加高效，最終達到不斷推進改革的終極目標。

　　如果改革已成定局，方向也已明朗，那麼此輪改革該按照怎樣的節(jié)奏推進？吳疆分析，過去十多年時間裏，各種電力改革的口號層出不窮，比如競價上網(wǎng)、大用戶直購電試點等，但最終仍是雷聲大雨點小。這説明電改牽扯的利益相關方博弈比較激烈，不那麼容易推進。所以改革不能急於求成，在大的改革方向和原則沒有錯的情況下，允許電改慢慢推進，無論怎麼改革，只要不後退都值得肯定。

　　歐陽昌裕認為，當前改革最大的阻力實際上不僅是來自於企業(yè)，更多的是來自於利益攸關的政府相關部門。因為電改實際上也意味著動他們的命門，比如與審批相關的部門等。此外，改革涉及相關冗余機構(gòu)的裁撤、人員的剝離，這些問題處理不好，會增加改革的成本，並留下嚴重後遺癥，影響社會穩(wěn)定。

　　所以，關於改革的節(jié)奏方面，他認為要注重頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，切忌休克式改革。也就是説，急不得，最好是小步走、不停步，三五年內(nèi)有較大變化，八年、十年有根本性變化。

　　同時，電改也不能單打獨鬥，要兼顧其他行業(yè)，綜合考慮其上下游相關産業(yè)的改革節(jié)奏。要和我國整個經(jīng)濟體制改革協(xié)調(diào)，推進改革過快容易陷入無序境地，最好先試點示範，然後通過總結(jié)經(jīng)驗，有成熟的方略後推而廣之。歐陽昌裕強調(diào)説：“改革態(tài)度、思想認識要積極，操作還是要穩(wěn)妥。”