高培勇，中國(guó)社科院學(xué)部委員，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。主要研究專(zhuān)長(zhǎng)為財(cái)稅理論研究、財(cái)稅政策分析。

　　曾先後3次為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人集體學(xué)習(xí)擔(dān)任主講人。出版《公債經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》《國(guó)債運(yùn)作機(jī)制研究》《市場(chǎng)化進(jìn)程中的中國(guó)財(cái)政運(yùn)作機(jī)制》、《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《稅費(fèi)改革研究》等數(shù)部理論著作。先後獲得國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)等20余項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　高培勇認(rèn)為，2014年我國(guó)將迎來(lái)新一輪的財(cái)稅體制改革。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)分稅制走樣等問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”24字原則，推進(jìn)財(cái)稅體制改革。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長(zhǎng)安講壇第246期日前召開(kāi)。50人論壇特邀專(zhuān)家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇發(fā)表了題為“新一輪財(cái)稅改革的基本方向”的主題演講。

　　增加直接稅優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

　　高培勇説，財(cái)政收入、財(cái)政支出、預(yù)算管理、財(cái)政體制是財(cái)稅體制的四個(gè)基本構(gòu)成要素。從這四個(gè)基本構(gòu)建入手，我們可以看到新一輪財(cái)政改革的清晰脈絡(luò)。

　　先從收入著手。從2012年中國(guó)稅收收入制度的結(jié)構(gòu)版圖可以看出，間接稅加總求和之後所佔(zhàn)比例超過(guò)70%。直接稅加總求和只有26%左右，不過(guò)四分之一的樣子。不難看出，我國(guó)稅收是一個(gè)以間接稅為主體的不平衡的稅制結(jié)構(gòu)。

　　再?gòu)?012年中國(guó)稅收收入來(lái)源的結(jié)構(gòu)版圖分析。高培勇表示，2012年企業(yè)納稅的比例和企業(yè)來(lái)源的稅收比例佔(zhàn)到全部稅收收入的90.5%，來(lái)自於個(gè)人的繳納的份額只不過(guò)佔(zhàn)9.5%，9.5%當(dāng)中還有6%是屬於個(gè)人所得稅，個(gè)人所得稅是通過(guò)單位代繳的形式上繳的。再次表明我國(guó)整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)是一種不均衡的結(jié)構(gòu)。

　　我國(guó)該實(shí)行怎樣的一個(gè)稅制結(jié)構(gòu)，來(lái)把這13萬(wàn)億元的稅收比較公平地分配到13億人口身上，就是稅收制度要解決的一個(gè)非常突出的問(wèn)題。

　　高培勇表示，當(dāng)今沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家單獨(dú)實(shí)行某一方面的稅制結(jié)構(gòu)，而是各種結(jié)構(gòu)的綜合。我國(guó)基本上處?kù)堕g接稅的時(shí)代，我國(guó)應(yīng)該增加直接稅，減少間接稅，增加個(gè)人稅，減少企業(yè)稅，以達(dá)到稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

　　高培勇説，在十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提到的24個(gè)字基本原則：“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”，對(duì)當(dāng)前改革影響深遠(yuǎn)，其中關(guān)乎稅制改革有12個(gè)字。

　　“完善立法”，是指要用法律而不 是 一 般 意 義 的 政 府 法 規(guī) 的 形 式 。“改革稅制”是指改革稅收制度的結(jié)構(gòu)。而“穩(wěn)定稅負(fù)”，説的是在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下來(lái)改革稅收制度、完善稅收的立法。

　　高培勇説，穩(wěn)定稅負(fù)給大家傳遞的資訊有兩個(gè)。第一，這一次的稅收制度的改革不以提高稅收負(fù)擔(dān)為目標(biāo)。第二，這次財(cái)稅改革基本不涉及到降低稅收負(fù)擔(dān)這樣一個(gè)目標(biāo)。也就是説，稅收負(fù)擔(dān)或者説總體的宏觀稅負(fù)水準(zhǔn)應(yīng)該是不增不減、大致穩(wěn)定的。

　　直接稅的增加將被提上議程。高培勇表示，此次三中全會(huì)的文件涉及到直接稅的增加有兩個(gè)方面。一是開(kāi)徵房地産稅方面，《決定》談到要加快房地産稅的立法並適時(shí)推進(jìn)改革。這裡講到房地産稅，實(shí)際上指的是對(duì)個(gè)人房地産徵收的稅種，而不是對(duì)企業(yè)。二是個(gè)人所得稅方面，要逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。我國(guó)目前的個(gè)人所得稅制實(shí)際上是分類(lèi)的所得稅制。今後將由分類(lèi)逐步走向綜合。談到這一點(diǎn)他特別強(qiáng)調(diào)，由分類(lèi)走向綜合基本的稅收效應(yīng)是增稅而不是減稅。

　　穩(wěn)定財(cái)政支出規(guī)範(fàn)預(yù)算

　　高培勇在談到財(cái)政支出時(shí)提到，我國(guó)的宏觀稅負(fù)水準(zhǔn)在世界上是屬於偏高狀態(tài)，財(cái)政支出目前面臨的最大問(wèn)題，是如何穩(wěn)定既有的財(cái)政支出，不讓它進(jìn)一步上升。

　　高培勇説，“提高效率”指的是在穩(wěn)定稅負(fù)的約束條件下，將政府公共服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大和公共服務(wù)品質(zhì)的提高主要著眼于提高財(cái)政資金的使用效率。

　　在預(yù)算管理方面，高培勇也就改什麼、怎麼改進(jìn)行了解答。他説，對(duì)於目前中國(guó)財(cái)政收支的管理，特別是圍繞著政府支出的和政府收入的預(yù)算管理，社會(huì)上的議論非常之多，各種説法都有。但是如果從解決基本問(wèn)題基本矛盾入手，我國(guó)最需要改革的其實(shí)就是“非規(guī)範(fàn)、非透明”幾個(gè)字，因?yàn)楫?dāng)前的預(yù)算管理是不規(guī)範(fàn)的，在管理不規(guī)範(fàn)的基礎(chǔ)上也就不可能透明。

　　稅收收入加上非稅收入，我們稱(chēng)之為財(cái)政收入，目前實(shí)行的是比較規(guī)範(fàn)性的管理辦法。

　　這裡面有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是這部分收入需要全部交給各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)審批程式之後才可以分配。另外，這部分收入也是可以在各個(gè)政府職能部門(mén)之間，在各個(gè)政府支出項(xiàng)目之間，在各個(gè)地區(qū)之間進(jìn)行統(tǒng)籌安排的。可審批、可統(tǒng)籌是我們來(lái)衡量是否規(guī)範(fàn)的兩個(gè)最重要的標(biāo)準(zhǔn)。但是政府性基金收入、土地出讓金收入、社會(huì)保障繳費(fèi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入這些政府收入哪一條都做不到。

　　如何去規(guī)範(fàn)？他表示，第一件事是把全部的政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子。要關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子。就是用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待性質(zhì)完全一致的所有的政府收支。第二件事用一個(gè)等式就可以解釋?zhuān)簇?cái)政收支應(yīng)該等於預(yù)算收支也等於政府收支。

　　明確事權(quán)發(fā)揮兩個(gè)積極性

　　當(dāng)對(duì)收入、支出、預(yù)算管理三方面有了一定認(rèn)識(shí)之後，就可以著眼于政府內(nèi)部，也就是財(cái)政體制。在高培勇看來(lái)，當(dāng)前中國(guó)財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題是作為改革目標(biāo)的分稅制走樣，沒(méi)有完全按照分稅制的原則來(lái)構(gòu)建並處理不同階層、政府之間的財(cái)政關(guān)係。

　　首先是中央財(cái)政的收支平衡關(guān)係。中央財(cái)政自己花的錢(qián)只佔(zhàn)全部的30%，70%的錢(qián)都是用於下?lián)艿腻X(qián)。分稅制走樣從這個(gè)比例上就可以解讀出來(lái)。

　　其次是地方財(cái)政的收支的平衡關(guān)係。將近40%要依賴(lài)於上級(jí)財(cái)政的撥付，只有60%左右是它自己的收入。

　　目前中國(guó)財(cái)稅體制已經(jīng)出現(xiàn)了偏離分稅制，而重歸分錢(qián)制的現(xiàn)象。做什麼事情都需要父母給你伸手，父母給你錢(qián)你才能做的時(shí)候，肯定不是獨(dú)立的政府財(cái)政，而是一種建立在派出制基礎(chǔ)上的財(cái)政平衡狀態(tài)。因此改革的目標(biāo)是很清晰的，怎麼來(lái)繼續(xù)堅(jiān)守分稅制，並且逐漸向它逼近。

　　為此，在三中全會(huì)的《決定》當(dāng)中，圍繞著財(cái)政體制的改革，在原則上提了兩條。

　　一是明確事權(quán)，各級(jí)政府究竟分別管什麼，事權(quán)要盡可能劃清。

　　接下來(lái)提到了發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的問(wèn)題。高培勇説，現(xiàn)在我國(guó)在兩個(gè)積極性的問(wèn)題上遭遇了很大的麻煩。如何發(fā)揮地方的積極性問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)方向。

　　問(wèn)與答

　　問(wèn)：怎麼能夠把政府的具體支出和效益結(jié)合下來(lái)？

　　高培勇：現(xiàn)在對(duì)政府支出的這種績(jī)效的考核，大概分成兩類(lèi)。一類(lèi)是那些可能産生績(jī)效的，可以從經(jīng)濟(jì)的角度去考核。比如説有一個(gè)成本效益的分析的方法，把這個(gè)投入和産出直接對(duì)接，可以從這方面考核。但是大量的政府支出，只能從社會(huì)效益方面去考核，不能從經(jīng)濟(jì)效益去考核，這就要引入主觀評(píng)價(jià)了，這就是第二類(lèi)。這種主觀的評(píng)價(jià)，更多的可能是要通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)評(píng)審機(jī)制來(lái)完成，通過(guò)社會(huì)輿論的這種反饋來(lái)完成。

　　問(wèn)：分稅制回歸之後，會(huì)不會(huì)加大區(qū)域的不平衡？

　　高培勇：分稅制有三種類(lèi)型，有中央稅、地方稅，還有中央和地方共用稅。你所講的分稅制是説各個(gè)地方有自己的地盤(pán)，在自己的地盤(pán)裏經(jīng)營(yíng)耕作，那個(gè)收成是你的。但是除此之外還有兩個(gè)地盤(pán)，中央稅和中央地方共用稅，這個(gè)地盤(pán)上打下的莊稼，除了自己用之外，更多就是作為一種轉(zhuǎn)移支付，在各個(gè)地方各個(gè)區(qū)域之間做平衡之用的。中央政府之所以集中全國(guó)50%左右的財(cái)源，而自己只花其中的30%，剩下的70%以上都給地方。所以強(qiáng)調(diào)分稅制並不意味著我們要放棄在全國(guó)範(fàn)圍之內(nèi)的以轉(zhuǎn)移支付為主要依託的這種調(diào)整和平衡。