記者近期在廣東、江蘇、北京、河北、貴州等地調(diào)研了解到，雖然各地在向社會力量購買公共服務(wù)方面已經(jīng)做了不少有益探索和嘗試，但各地在推進這項工作中普遍存在“短期行為”，缺乏明確的定位和相應(yīng)的制度保障，一些地方政府的公共服務(wù)職能名義上雖已轉(zhuǎn)移，但政府部門在背後依然握有管控權(quán)，“買不買”、“買什麼”仍由政府部門説了算，部分政府機構(gòu)“僱主化”現(xiàn)象明顯，公共服務(wù)項目漸成政府部門“養(yǎng)人”、“甩包袱”的一種變通。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，政府部門應(yīng)警惕當(dāng)下管控思維大於服務(wù)意識的傾向，把“管不了”、也“管不好”的管理社會的權(quán)利交給社會，把眾多群眾性、社會性、公益性、服務(wù)性的職能向社會剝離和轉(zhuǎn)移，切實改變職能中的“越位”、“缺位”和“錯位”的現(xiàn)象。

　　“僱主化”導(dǎo)致“購買服務(wù)”異化

　　記者調(diào)研了解到，目前，地方政府購買公共服務(wù)普遍處於“摸著石頭過河”的狀態(tài)，缺乏明確的定位和相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致一些地方政府機構(gòu)“僱主化”，政府購買公共服務(wù)正以一種新型的、更隱形的方式造成機構(gòu)臃腫、人浮於事，並加重財政壓力。

　　一種是“閒著媳婦找保姆”，利用購買“崗位”變相“養(yǎng)人”。北京25個部門近日在預(yù)算中公佈的部分臨時工數(shù)量已高達4386人，而這25個部門並不包括城管、交管、工商系統(tǒng)這些“臨時工用人大戶”。“不止是北京，現(xiàn)在有的政府機關(guān)中的雇傭人員比公務(wù)員還要多得多。在很多地方，公眾方面對的不是公務(wù)員，而是滿大街成群結(jié)隊的雇傭協(xié)管員。”國家行政學(xué)院教授馬慶鈺説，他從一些縣法院了解到，不少單位的協(xié)管、輔助人員已經(jīng)佔了三分之一以上。

　　記者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由於政府購買崗位可以不佔用編制，並且用人成本較低，購買崗位正在成為在編制控制嚴(yán)格情況下的一種變通。有些時候，一些單位往往是出於臨時需要，因人設(shè)崗，致使編外人員的數(shù)量急劇膨脹，有些地方甚至出現(xiàn)“閒著媳婦找保姆”的現(xiàn)象。

　　另 一 種 是 ， “ 窮 的 不 管 ” 、“ 賣 掉 的 不 理 ” ， 利 用 購 買 “ 項目”變相“甩包袱”。2008年1月，湖北省十堰市300多輛公交車停運，致使全城70多萬市民出行困難，造成停運的原因就在於公交民營化運轉(zhuǎn)不良。類似的事情還發(fā)生在自2002年開始啟動市場化的國內(nèi)水務(wù)行業(yè)，在蘭州等地甚至出現(xiàn)外資水務(wù)公司為漲水價不惜以停水來要挾當(dāng)?shù)卣臉O端現(xiàn)象。業(yè)內(nèi)專家表示，2000年前後，國內(nèi)曾掀起政府職能轉(zhuǎn)變的一波浪潮，明確提出過公共服務(wù)市場化，但這一進程推進十多年來，最終結(jié)果卻不盡如人意。而這當(dāng)中暴露出的最突出的一個問題，就是政府將公共服務(wù)市場化變成了“甩包袱”、卸責(zé)任的手段，導(dǎo)致監(jiān)管失效，並最終造成公眾利益受損。

　　記者近期在調(diào)研中了解到，一些地方政府往往以追求自身效益為價值取向，考慮更多的是解決自身的財政與投資問題以及減少政府的監(jiān)管與服務(wù)職能等，“甩包袱”的想法依然存在。比如，在公安管理、市政管理、食品藥品監(jiān)督、工商管理中，甚至是公共衛(wèi)生管理以及計劃生育管理中，有些本來是公共權(quán)力機關(guān)自己做的事情，卻又另增加預(yù)算購買服務(wù)，特別是一些“窮預(yù)算”的公共服務(wù)項目，部門“甩包袱”的現(xiàn)象尤甚。

　　多因素疊加致“僱主化”風(fēng)險升級

　　記者採訪中發(fā)現(xiàn)，由於存在購買服務(wù)邊界不清、政府職能轉(zhuǎn)移尚未完全到位等因素的疊加，部分政府機構(gòu)走向“僱主化”的潛在風(fēng)險增多，政府購買服務(wù)行為出現(xiàn)異化。

　　一是購買服務(wù)邊界不清，政府“責(zé)任”也能“甩”。調(diào)研中，基層幹部普遍對政府購買公共服務(wù)究竟“買什麼”表示困惑，在不知道“什麼能買，什麼不能買”的情況下，很可能會出現(xiàn)上述“甩包袱”、連同政府承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任也一併甩了出去的情況。

　　江蘇省政府採購中心相關(guān)人士指出，目前政府購買服務(wù)的範(fàn)圍與邊界尚未明確，主要是參照我國于2003年實施的《政府採購法》，由於“服務(wù)採購”的解釋僅限于政府自身運作的後勤服務(wù)，而範(fàn)圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)並沒有被列入採購範(fàn)圍。這不僅使得一些地方政府深化購買公共服務(wù)的改革缺乏準(zhǔn)確、有效的政策依據(jù)，也使得政府服務(wù)採購大多局限于公務(wù)車輛維修與保險、電腦通用軟體、會議服務(wù)等少數(shù)領(lǐng)域，導(dǎo)致服務(wù)採購比例偏低，制約公共服務(wù)市場化改革發(fā)展。

　　此外，記者也注意到，目前，政府購買公共服務(wù)方面的改革實踐，更多的是一些肩負繁重社會管理和服務(wù)職能的基層政府，在財力、人力不足的條件下，被“逼”出來的，這樣的改革容易導(dǎo)致爭議或存在一定程度的不規(guī)範(fàn)。

　　二是缺乏公平環(huán)境，“買不買”政府説了算。按照公共服務(wù)購買的定義以及國際慣例，政府購買服務(wù)是政府採購的一部分，公開競爭原則是政府購買服務(wù)的一般性原則，購買雙方主體獨立是政府購買服務(wù)的必要條件。在政府購買服務(wù)開展較早的西方國家，政府向社會公佈購買服務(wù)的預(yù)算，社會組織通過政府採購公開招標(biāo)的方式取得政府撥款，並按照政府要求提供服務(wù)。

　　但記者調(diào)研了解到，除江蘇、廣東等省市外，政府購買服務(wù)基本上沒有通過政府採購來實施，有的是購買人自己選擇、直接委託某些社會組織實施，有的是購買人自己成立社會組織來實施。由於缺乏公開競爭，社會組織對政府購買服務(wù)的需求並不了解，直接影響了各地政府購買服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還會導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、僱主化等問題的發(fā)生。

　　三是政府職能轉(zhuǎn)移未到位，“夥伴”成“夥計”。業(yè)內(nèi)專家指出，政府購買公共服務(wù)是一種新型的政府提供公共服務(wù)的方式，其核心意義是構(gòu)建政府與社會組織等承接主體之間平等、獨立的“夥伴”關(guān)係。然而目前來看，政府和社會組織之間不是“夥伴關(guān)係”，而是一種“僱主夥計關(guān)係”，一些公共服務(wù)職能看似已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但政府部門在背後依然握有管控權(quán)，行政干預(yù)並未減少。

　　記者了解到，儘管我國行政審批制度改革已經(jīng)推行多年，地方政府下放了很多可以由社會組織行使的社會管理職權(quán)，但實際情況卻是，科學(xué)的社會管理機制尚未建立，仍有很多應(yīng)由社會組織承接的職能目前在由政府部門行駛著，另外事業(yè)單位分類改革在各地才剛剛起步，很多應(yīng)轉(zhuǎn)為社會組織的事業(yè)單位尚未與政府脫鉤，很多政府可以通過購買獲得的服務(wù)由這些未改制的事業(yè)單位承擔(dān)著，財政撥款本質(zhì)意義上仍在“養(yǎng)人”。

　　政府職能應(yīng)由“劃槳”向“舵手”轉(zhuǎn)變

　　“政府購買公共服務(wù)，其定位是推動政府職能由‘劃槳’向‘舵手’轉(zhuǎn)變，初衷是向公眾提供更高品質(zhì)和效率的公共服務(wù)産品。”對此，多位專家認(rèn)為在科學(xué)推進購買公共服務(wù)改革中應(yīng)當(dāng)做到：

　　一是要有效界定政府與市場邊界。無錫市財政局副局長孫文華認(rèn)為，應(yīng)儘快建立政府購買服務(wù)項目選擇機制，避免以“購買服務(wù)”名義轉(zhuǎn)移本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，避免專門設(shè)立公司、社會組織來單一承接政府某項公共服務(wù)，切實防止新形式的既“養(yǎng)人”又“養(yǎng)事”現(xiàn)象。

　　馬慶鈺教授指出，歐美市場化做得好的國家，長達數(shù)十年的經(jīng)驗均反覆驗證一個鐵律，那就是公共服務(wù)市場化始終是有限的市場化。比如在美國，聯(lián)邦政府採購局有一個解釋文件，有19項核心工作必須由政府公務(wù)員來做，不能委託給別人。中國香港也將公共服務(wù)分為核心職能、輔助職能，還有商業(yè)服務(wù)職能，鼓勵將核心職能以外的職能或服務(wù)通過購買加以實現(xiàn)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名認(rèn)為，各地應(yīng)加快研究和制定“政府轉(zhuǎn)移職能目錄”和“政府購買公共服務(wù)目錄”，以政策法規(guī)的形式明確公共服務(wù)邊界。

　　二是營造有效、公平競爭的法律和政策環(huán)境。河北大學(xué)政法學(xué)院教授袁剛表示，真正實現(xiàn)公開化，要走“四步”：明確制定需求，制定購買規(guī)劃；進行公開招標(biāo)；簽訂合同；在實施項目監(jiān)督全程管理，並評估服務(wù)、後續(xù)跟進。貴陽市公共資源交易中心主任廖繼勇認(rèn)為，可推行“進場核驗、場中監(jiān)督、出場見證”的公共資源交易監(jiān)管模式，實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)項目的評標(biāo)專家統(tǒng)一、隨機抽取，確保各環(huán)節(jié)的公平、公正、規(guī)範(fàn)。

　　還有不少專家認(rèn)為，應(yīng)積極引導(dǎo)和支援社會組織、尤其是以公益為目的為導(dǎo)向的社會工作機構(gòu)等非盈利性社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，建立公共服務(wù)供給的社會參與機制，適時將各級政府職能中不應(yīng)承擔(dān)、也無力承擔(dān)，“管不了”、也“管不好”的管理社會的權(quán)利交給社會，切實改變以往職能的“越位”、“缺位”和“錯位”的現(xiàn)狀。