土地制度改革是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期永恒的話題，特別是在當前土地問題牽扯麵廣、土地財政備受爭議的背景下，對十一月份將召開的十八屆三中全會有關(guān)土改問題的討論與期待成為熱點。事實上，有關(guān)中國土地制度改革的導(dǎo)向問題，相關(guān)討論中已經(jīng)有了基本輪廓：有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題以哪種方式解決？城鎮(zhèn)化“熱”起來了，下一階段中國城鎮(zhèn)化的用地問題是何種導(dǎo)向？吸引了全國人民眼球的房地産市場問題，政府的態(tài)度及改革方向為何？這些問題將成為近期及未來相當長一段時間土地制度改革的核心內(nèi)容。

　　農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

　　以小範圍試點模式推開

　　農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的話題在中國已經(jīng)討論了數(shù)十年，從根源上看，這是個綜合性問題。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之所以會成為問題在於中國的城鄉(xiāng)土地二元産權(quán)機制。這個機制按照制度經(jīng)濟學(xué)家的理解，緣于國家機器對農(nóng)村剩餘的佔有，聯(lián)繫到中國特殊的建國歷程及發(fā)展歷程，二元産權(quán)制度在過去幾十年的發(fā)展“合理但不合法”。其合理性在於從國家整體來看，抽取農(nóng)村剩餘發(fā)展核心城市和核心産業(yè)，有助於經(jīng)濟體的快速復(fù)蘇；其不合法性在於農(nóng)村土地是中國農(nóng)民的生存之基，如果市場化全面鋪開，農(nóng)民仍然面臨著與市民不一樣的市場機會，從法理角度看是行不通的。

　　正是基於此，有關(guān)放開農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的呼聲越來越大，以至於業(yè)界對《土地管理法》修改的期待也重點圍繞該方面展開。然而，期待已久的《土地管理法》改革沒有如期出臺，但這只是一個時機問題，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從長期來看，必然是要放開的。應(yīng)值得探討的是，放開的方式為何，放開的時間點如何把握，放開又是以哪種節(jié)奏、以一種什麼樣的遞次順序應(yīng)對中國差異巨大的地域特點。

　　從根源上看，公開的土地一級市場穩(wěn)定性與地方政府賴以為生的土地財政，決定了上述問題的答案。地方政府通過土地財政進行區(qū)域發(fā)展，基礎(chǔ)在於城市土地的有限性及政府對土地市場的壟斷。如果農(nóng)村建設(shè)用地可以合法流轉(zhuǎn)，這個市場將變?yōu)橐粋€“次公平”的市場，在這個市場上政府的競爭力無疑是無法保證的，這就成為地方政府管理市場能力的挑戰(zhàn)。決定農(nóng)村建設(shè)用地能否全面流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在於能否有效解決上述核心問題。

　　從當前的中國國情來看，土地財政短期內(nèi)無法有效退出，因此，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也必將以一種小範圍試點的模式推開，事實上有關(guān)嘗試一直在江浙一些發(fā)達地區(qū)進行，相關(guān)的制度探索也一直在推進，但是作為一個具體制度的改革，必然是“服從且服務(wù)於大局”。

　　新型城鎮(zhèn)化用地

　　轉(zhuǎn)向“后土地財政”

　　發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化歷程，大多也是該國經(jīng)濟迅速發(fā)展的過程，中間的投資拉動效應(yīng)不可忽視。然而，中國經(jīng)濟已經(jīng)在城鎮(zhèn)化的帶動下以每年近百分之十的速度增長了十數(shù)年，接下來將進入城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)發(fā)展期，這一階段的城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向，將成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展速度與發(fā)展模式的重要因素。

　　事實上，決策層的闡述已經(jīng)表明，城鎮(zhèn)化在下一階段的發(fā)展，是一個存在頗多矛盾的問題。地方政府已經(jīng)習(xí)慣了通過城鎮(zhèn)化口號，大量圈地之後通過土地一級市場的批租行為，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的短期爆發(fā)。然而事實也證明這種模式的不可持續(xù)性，尤其是大規(guī)模地方債務(wù)給全國金融系統(tǒng)帶來潛在風(fēng)險，大量徵地導(dǎo)致社會矛盾等。然而，這種城鎮(zhèn)化用地模式是有其背景的——地方官員的任期制。這種以五年為期限的任職模式，導(dǎo)致手握大權(quán)的地方官員可以不顧地方實際，拋開個人風(fēng)險去短期發(fā)展城鎮(zhèn)化，以“賺取”政績，以圖升遷。因此，過去十年的城鎮(zhèn)化用地模式實際是長官意識主導(dǎo)的“竭澤而漁”模式。那麼，新一屆政府又將如何把握這個帶著中國經(jīng)濟、社會命運的浩大工程？未來城鎮(zhèn)化用地模式又該如何控制？

　　實際上，學(xué)院派的一些人已經(jīng)間接回答了這些問題，生態(tài)城市、健康城市、以人為本、長效可持續(xù)等詞彙已經(jīng)表達了個中深意——城鎮(zhèn)化必須以一種可持續(xù)的良性發(fā)展模式推進。筆者贊同上述觀點，然而，這究竟是一種口號、一種社會引導(dǎo)，最重要的是需要行而有效的措施。尤其事關(guān)城鎮(zhèn)化用地模式，各地方也推出一些創(chuàng)新機制，但這些機制或者是一種徵地的變形，或者太依靠地域特點，很難推廣。

　　當前城鎮(zhèn)化應(yīng)該關(guān)注的是其內(nèi)部的政策優(yōu)化，戶籍、社保、産業(yè)引導(dǎo)等，尤其是要發(fā)展新興産業(yè)，通過政策扶持，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的長效增長。另一方面，有關(guān)城鎮(zhèn)化用地應(yīng)控制節(jié)奏，當前已逐步進入后土地財政時期，應(yīng)從政策層面控制地方政府對土地資産的依賴性，強制其將發(fā)展眼光轉(zhuǎn)向産業(yè)。鋻於此，本屆三中全會有關(guān)城鎮(zhèn)化的表述可能會相當審慎，以免引起社會及市場對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的誤解。

　　房地産市場

　　向二三線城市分流

　　中國房地産市場的有特色之處在於，價格絕對值上的全球領(lǐng)先及社會難以估量的住房剛需。這裡要探討的是現(xiàn)階段中國房地産市場的性質(zhì)。1998年住房市場改革帶來了中國房地産業(yè)的全面發(fā)展，十多年後，房地産業(yè)儼然已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱産業(yè)，但隨之而來的一系列的社會、經(jīng)濟問題。房價高得讓老百姓覺得離譜，由於住房資産引起的貧富差距急劇拉大；上下游産業(yè)依賴性過強，導(dǎo)致國民經(jīng)濟被房地産業(yè)“綁架”，一定程度上遲滯了中國的改革步伐等。那麼，中國房地産市場當前是一個什麼狀態(tài)？問題的根源又是什麼？

　　就筆者看來，中國房地産市場大致可分為兩個層次：一線主要城市，如北京、上海、廣州、深圳等超大城市；二、三線中小城市。大城市實際參與市場的個體心理已經(jīng)逐漸佔據(jù)主導(dǎo)地位。

　　以北京為例，當前北京四環(huán)內(nèi)基本沒有增量住房供給，相對比較活躍的是二手房市場，也就是個人手中的存量住房交易。這就帶來了一個問題，四環(huán)內(nèi)生活、工作的相對便利，導(dǎo)致只要有負擔(dān)能力，有住房需求的人會首選四環(huán)內(nèi)，但是四環(huán)內(nèi)是存量交易市場，實際是個體與個體間的交易，這種交易缺乏規(guī)模效應(yīng)，很難形成公平的市場價格。在沒有有效的地區(qū)指導(dǎo)價的情況下，賣房個體間的相互叫高價導(dǎo)致四環(huán)內(nèi)房價一直在上漲。五環(huán)、六環(huán)目前階段還是增量市場狀態(tài)，但四環(huán)內(nèi)高房價對剛需的“擠出”，導(dǎo)致五六環(huán)的房價也在上漲。這樣環(huán)內(nèi)帶動環(huán)外，使全北京的房價呈現(xiàn)出連續(xù)上漲態(tài)勢。這就是筆者認為大城市心理市場特點導(dǎo)致市場趨勢，而且這種心理市場對政策調(diào)控的反應(yīng)很遲鈍。這也就一定程度上解釋了為什麼以中國大城市為代表的房價越調(diào)越漲。

　　與一線大城市不同，二三線城市在經(jīng)濟形勢相對低迷的情況下已經(jīng)表現(xiàn)出了一定的供過於求的狀況，事實上，政策層真正應(yīng)該擔(dān)心的是這些城市的住房市場。房地産資産對流動性的吸納效應(yīng)很強，這些流動性當前還在住房市場上，二三線城市過多過快地發(fā)展房地産業(yè)，如果超過人口與經(jīng)濟的承受能力，最後結(jié)果就是房價的區(qū)域性“跳水”。房地産價格下跌對地區(qū)經(jīng)濟及金融體系會形成衝擊，特別是關(guān)聯(lián)到地方債務(wù)，放大負面效應(yīng)。這種“跳水”引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致流動性離開房地産業(yè)，當範圍大到一定程度後，就會對整個國民經(jīng)濟體系造成衝擊。

　　上述問題是多年積累而成的，而且一定程度上是中國過去十年謀取快速發(fā)展的代價，短期內(nèi)可能沒有有效的解決方案，只有經(jīng)過長期發(fā)展，不斷的從發(fā)展思路上糾偏，通過政策引導(dǎo)，實現(xiàn)二、三線城市對大城市的人口、資本的“分流效應(yīng)”，長期發(fā)展下去，才能逐漸實現(xiàn)中國房地産業(yè)的“軟著陸”。

　　總之，目前中國經(jīng)濟社會面臨著一個可上可下的戰(zhàn)略選擇，土地問題作為上一個十年的增長“驅(qū)動器”，是需要首先解決的問題。無論是土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化用地還是房地産市場，背後都有土地財政的驅(qū)動因素。這三個現(xiàn)象性問題也是最需要做出方向性把握的。把問題解決在“路上”，遠比對其進行“善後”要明智的多。未來發(fā)展一定是基於公平效率基礎(chǔ)上設(shè)置土地制度。最終形成城鄉(xiāng)一個土地市場，多元化供應(yīng)模式，消除城市土地壟斷，形成産權(quán)平等、稅收調(diào)節(jié)、多方博弈的土地市場。這就需要大力推動減少交易成本、消除壟斷、保護産權(quán)人權(quán)益為導(dǎo)向的土地改革。葉劍平