文/《瞭望》新聞週刊記者方問禹張濤

　　張舵趙仁偉詹奕嘉徐岳王玉光

　　交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，在功能疏解、産業(yè)轉(zhuǎn)移過程中扮演著關(guān)鍵角色。記者以多種交通方式走訪了京津冀多個(gè)城市、縣區(qū)，發(fā)現(xiàn)儘管部分城市在粗線條上實(shí)現(xiàn)了高鐵對(duì)接，但一些細(xì)微之處的銜接不暢，使得交通便捷程度大打折扣。

　　採訪中，記者發(fā)現(xiàn)河北省多條高速公路修到鄰域交界處，卻難以對(duì)接。比如河北省2011年開始建設(shè)京臺(tái)高速，預(yù)計(jì)2014年底開通，但北京段預(yù)計(jì)2014年下半年才開工，對(duì)接存在時(shí)間差。京昆高速、111國道等也存在類似的情形。在公路方面，目前河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。

　　另一方面，由於首都效應(yīng)，南來北往多種形式的交通路線轉(zhuǎn)道北京，大量乘客常態(tài)化流動(dòng)於北京市內(nèi)的各個(gè)火車站、汽車站，以及機(jī)場，近幾十年以來北京實(shí)際上承擔(dān)了北方交通樞紐的功能，加劇了北京的擁堵。

　　記者採訪交通運(yùn)輸部，以及京津冀交通、規(guī)劃部門有關(guān)負(fù)責(zé)人了解到，目前京津冀交通一體化格局尚未形成，三地交通合作仍面臨現(xiàn)實(shí)的障礙。他們建議，從定位上明確京津冀協(xié)同發(fā)展交通先行，以促進(jìn)區(qū)域交通合作為突破口，以京津冀綜合交通體系規(guī)劃為抓手，支撐京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　“框架協(xié)議”難以落實(shí)

　　採訪調(diào)研過程中，地方交通部門反映，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，一些認(rèn)識(shí)上的分歧、工作機(jī)制上的缺失，阻礙了三地交通部門加強(qiáng)協(xié)同的實(shí)際工作。他們建議，在凝聚共識(shí)、完善工作機(jī)制方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)：

　　首先，明確提出協(xié)同發(fā)展“交通先行”。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)於京津冀協(xié)同發(fā)展中的交通的定位，地方觀點(diǎn)並未統(tǒng)一。有觀點(diǎn)建議“先疏解、後修路”，因?yàn)樵诰┙蚣焦卜?wù)差距尚未填平，以及首都功能疏解、三地産業(yè)轉(zhuǎn)移尚無明確指向的情況下，過早實(shí)現(xiàn)交通一體化，只會(huì)刺激更多津冀人口單向涌入北京。

　　另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展必須交通先行：交通一體化是縮小三地公共服務(wù)差距的手段和內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)首都非核心功能平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，以及引導(dǎo)京津冀經(jīng)濟(jì)産業(yè)梯次分佈的前提。

　　上述兩種觀點(diǎn)均有其合理性，但對(duì)交通定位的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，勢(shì)必不利於協(xié)同發(fā)展的實(shí)際工作。對(duì)此，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸司副司長徐亞華、北京市規(guī)劃委主任黃艷等建議，明確“交通先行”原則，因?yàn)榧幢憧赡茉斐啥唐诘摹叭丝谀媪鳌爆F(xiàn)象，但從實(shí)際工作看，交通一體化是推進(jìn)功能疏解、産業(yè)轉(zhuǎn)移的重要突破口，也體現(xiàn)了京津冀協(xié)同發(fā)展的最終要求。

　　其次，建立三地交通合作協(xié)同機(jī)制。多地反映，由於缺乏能統(tǒng)籌、有約束力的協(xié)調(diào)方式，儘管京津冀近年多次談及交通合作，“框架協(xié)議簽了一堆”，但推進(jìn)落實(shí)整體乏力。

　　河北省交通部門反映，在對(duì)接京津方面，河北積極性高，但總“熱臉貼冷屁股”。三地簽署的交通合作框架協(xié)議有方向，但無具體項(xiàng)目、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、責(zé)任人和推進(jìn)機(jī)制，最終“寫在紙上、鎖在櫃裏”。河北省交通運(yùn)輸廳副巡視員趙同安説，“三地一年開個(gè)會(huì)、簽個(gè)協(xié)議，但落實(shí)效果不好説。比如高速公路，每年都談到對(duì)接，但就是不通。”

　　對(duì)此，受訪者呼籲建立京津冀交通合作的協(xié)同機(jī)制，建議中央和部委介入搭建對(duì)接平臺(tái)，由相關(guān)省市政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，每半年開一次區(qū)域交通一體化聯(lián)席會(huì)議；由三地交通運(yùn)輸部門成立工作小組，每季度召開一次協(xié)調(diào)會(huì)議。該協(xié)同機(jī)制的主要工作內(nèi)容是，確保三地交通合作在涉及行政級(jí)別、項(xiàng)目安排、道路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、跨域交通管理等方面有效相容，避免各自為政、獨(dú)木難支。

　　部門協(xié)調(diào)“繪好一張圖”

　　受訪部門結(jié)合實(shí)際工作認(rèn)為，應(yīng)由交通運(yùn)輸部相關(guān)部門以及京津冀三地的交通、規(guī)劃部門協(xié)調(diào)出臺(tái)京津冀綜合交通體系規(guī)劃，有針對(duì)性地解決長期以來困擾京津冀區(qū)域交通發(fā)展的兩個(gè)突出問題：

　　中國北方“交通樞紐”的功能定位問題。天津市發(fā)改委政策研究室主任許穎悟説，近幾十年以來北京實(shí)際上承擔(dān)了北方交通樞紐的功能，南來北往多種形式的交通路線大多要轉(zhuǎn)道北京，每一時(shí)刻都有大量乘客常態(tài)化流動(dòng)於北京市內(nèi)的各個(gè)火車站、汽車站，以及機(jī)場，並在這些交通節(jié)點(diǎn)上帶動(dòng)了一批低端服務(wù)業(yè)，造成擁堵。

　　因此，京津冀綜合交通體系規(guī)劃宜圍繞北京市“交通樞紐”的現(xiàn)狀做文章，根據(jù)北京城市定位，合理分散交通節(jié)點(diǎn)，從存量和增量兩方面入手：在存量上盤活津冀兩地多個(gè)機(jī)場、火車站等目前尚未飽和的重要交通資源，緩解北京交通壓力；在增量方面，新建的重要交通節(jié)點(diǎn)宜向津冀地區(qū)傾斜，首都北京原則上不再新增。

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施投資主體與收益權(quán)問題。地方交通部門反映，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與受益主體分離，是阻礙地方交通水準(zhǔn)升級(jí)的突出瓶頸。河北省交通運(yùn)輸廳綜合規(guī)劃處副調(diào)研員鄧偉稱，目前地方交通部門承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施興建任務(wù)，不得不舉債建設(shè)，但交通改善帶來的土地增值收益等更多地被房地産商和地方政府獲得，投資與受益主體分離，使得地方改善交通難以為繼。據(jù)鄧偉介紹，目前河北交通運(yùn)輸廳的負(fù)債規(guī)模超過3000億元，迫切需要國家支援。

　　國土資源部副部長胡存智介紹，目前地方修地鐵、鋪輕軌都靠政府補(bǔ)貼，政府沒那麼大財(cái)力就只能舉債，但這是“雙輸模式”：地方交通設(shè)施水準(zhǔn)停滯不前，交通沿線土地也難以增值。胡存智認(rèn)為，京津冀綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)直面交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)問題，提出投資主體與受益主體統(tǒng)一，即類似于香港地鐵建設(shè)模式，投資興建主體有權(quán)參與獲取交通外延帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

　　首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)首都經(jīng)濟(jì)研究所所長祝爾娟建議，引入國際和民間資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)她介紹，從國際經(jīng)驗(yàn)看，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不必全由政府壟斷，其最佳的投融資方式是政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)國際資本、民間資本投資，並獲得運(yùn)營收益；對(duì)於將收益再投資于新的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的企業(yè)，政府宜給予稅收減免等。

　　在凝聚共識(shí)、完善工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，專家們建議，統(tǒng)籌考慮京津冀交通一體化，以出臺(tái)京津冀綜合交通體系規(guī)劃為抓手“繪好一張圖”，構(gòu)築快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本、互聯(lián)互通的區(qū)域綜合交通體系。

　　該規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是國家層面規(guī)劃，兩市一省積極參與、表達(dá)訴求，經(jīng)過協(xié)商後得到三地最終認(rèn)同和支援。徐亞華表示，此前京津冀已經(jīng)制定有地區(qū)交通規(guī)劃，但當(dāng)前要按照協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求，對(duì)各自交通規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整完善。

　　二是融入京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃，即綜合交通體系規(guī)劃，應(yīng)與京津冀城市定位、城市群規(guī)劃、産業(yè)佈局規(guī)劃互相融合。北京市交通委員會(huì)規(guī)劃設(shè)計(jì)處副處長安志強(qiáng)説，京津冀協(xié)同發(fā)展交通先行，要求及早明確首都非核心功能疏解、三地産業(yè)轉(zhuǎn)移的大致方向。

　　立足軌道交通促進(jìn)互聯(lián)互通

　　採訪中，多地交通部門工作人員和專家學(xué)者表示，在建立三地交通部門協(xié)同機(jī)制、做好京津冀綜合交通體系規(guī)劃的同時(shí)，還應(yīng)在局部落實(shí)環(huán)節(jié)做好工作。

　　促進(jìn)交通運(yùn)輸“以人為本”。對(duì)於發(fā)展京津冀交通，有關(guān)人士分析稱，目前京津冀城市軌道建設(shè)都面向城市中心，對(duì)週邊輻射不足，難以適應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展需求。他們認(rèn)為，三地合作鋪展軌道交通，是促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的重要切入點(diǎn)。

　　胡存智分析稱，依靠軌道交通構(gòu)建半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈、一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，在區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展中，國際上有一些成功的做法和經(jīng)驗(yàn)。比如美國矽谷、日本東京都市圈都是依靠軌道交通，實(shí)現(xiàn)了大量人口在更廣區(qū)域內(nèi)常態(tài)化流動(dòng)分佈，而不僅僅依靠服務(wù)於汽車、服務(wù)於貨運(yùn)的高速公路。

　　天津市規(guī)劃局總建築師秦川以京津城際鐵路為例分析稱，該軌道交通直接“服務(wù)於人”，輸送量大，目前已經(jīng)呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。從京津城際開通以來的實(shí)際成效看，它真正意義上拉近了京津城市距離，帶動(dòng)了京津産業(yè)轉(zhuǎn)移和人員流動(dòng)，是“京津同城化”概念形成的重要指標(biāo)。

　　促進(jìn)立體交通無縫銜接。調(diào)研過程中，記者以多種交通方式走訪了京津冀多個(gè)城市區(qū)，儘管部分城市在粗線條上實(shí)現(xiàn)了高鐵對(duì)接，但一些細(xì)微之處的銜接不暢，使得兩地交通便捷程度大打折扣。秦川説：“如果京津城際一開始便疏通了網(wǎng)路購票、地鐵換乘等環(huán)節(jié)的‘毛細(xì)血管’，那它兩三年前就滿載了。”

　　針對(duì)交通銜接問題，祝爾娟建議，三地配合推進(jìn)交通樞紐和交通節(jié)點(diǎn)建設(shè)，形成以換乘站為節(jié)點(diǎn)，飛機(jī)、火車、長途、地鐵、公交等交通方式無縫銜接的交通體系，並在交通樞紐地區(qū)規(guī)劃建設(shè)大型地下和地上的立體停車設(shè)施等。

　　河北省交通部門的工作人員表示，期望能儘快打通“斷頭路”、“瓶頸路”。記者採訪了解到，目前在公路方面，河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。□