土地制度改革再次迎來(lái)歷史性節(jié)點(diǎn)。

　　日前召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)於全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）。在土地制度改革方面，《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，新賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等財(cái)産權(quán)利。

　　公開(kāi)資訊顯示，截至2011年上半年，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2.5億畝。即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地等，十八屆三中全會(huì)將激活的農(nóng)村土地至少達(dá)15億畝。

　　據(jù)專家估算，僅承包耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬(wàn)億元資金；而農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)格可能高達(dá)130萬(wàn)億元。

　　激活土地這一農(nóng)民最大的資産，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)民、農(nóng)村及相關(guān)産業(yè)帶來(lái)無(wú)窮的想像力。

　　因土地流轉(zhuǎn)而改變的鄉(xiāng)村生活

　　秋冬之際，正午的太陽(yáng)暖洋洋地照在河北省東光縣古樹于村王大媽的院子，50多歲的王大媽慢悠悠地曬著棉桃。

　　以前，王大媽可沒(méi)有這麼悠閒。她對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》説，“我家裏有十幾畝地，過(guò)去在秋季，正是收穫的季節(jié)，我真是忙不過(guò)來(lái)，僅僅玉米棒子，就有一座小山那麼高，還有很多棉花，還要種麥子，往往累得腰都直不起來(lái)。”

　　王大媽一家的變化始於2008年。

　　這一年的10月，中央召開(kāi)了十七屆三中全會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)於推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，其中明確提出，按照依法自願(yuàn)有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　正是在這一年，古樹于村村民王傑華在村裏開(kāi)始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，王大媽等村民的生活就此改變。

　　王傑華告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，“我們是通過(guò)合作社的模式來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2008年我和其他4個(gè)村民成立了古樹于合作社，經(jīng)過(guò)近5年的發(fā)展，現(xiàn)有社員2300人。從2008年秋後開(kāi)始，合作社吸收村民流轉(zhuǎn)的土地入社，2008年合作社共接受流轉(zhuǎn)和入股土地890畝，種植收入穩(wěn)定的小麥、玉米等大宗作物，如今我們經(jīng)營(yíng)的耕地已達(dá)到3000畝。”

　　如今已是古樹于村合作社會(huì)長(zhǎng)的王傑華告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，以合作社的模式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，給這個(gè)村子帶來(lái)的變化是意想不到的。

　　一是增加了土地種植面積，在2009年，對(duì)社員流轉(zhuǎn)進(jìn)入合作社的土地，由合作社進(jìn)行統(tǒng)一整理，增加種植面積90畝。二是提高了抗災(zāi)增産的能力。2009年開(kāi)春時(shí)，麥田面臨嚴(yán)重的乾旱災(zāi)害，為此合作社迅速採(cǎi)取措施，投資16萬(wàn)元打了一眼300畝的深井，購(gòu)買了變壓器、潛水泵等設(shè)備，鋪設(shè)了2700米管道，小麥得到了及時(shí)灌溉和科學(xué)管理，畝産達(dá)到了1000斤左右，每畝增産20%以上。三是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化種植，能顯著增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，種地成本大大降低。“比如，現(xiàn)在我們的農(nóng)資，包括農(nóng)藥化肥等，都是直接從廠家購(gòu)進(jìn)來(lái)的，一噸要便宜300塊錢。” 王傑華説。四是解放勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入。以前古樹于村外出打工的村民不到50人，如今則有120多人。

　　王大媽告訴記者，以前兒子、兒媳均在家務(wù)農(nóng)，收入較低，現(xiàn)在除留了幾畝口糧地外，將10畝地流轉(zhuǎn)給合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)有500元，與自己種地收入相差不太大，現(xiàn)在他們都在外打工，月收入能在4000元左右。

　　王傑華表示，與一般的土地流轉(zhuǎn)方式如種糧大戶相比，合作社這種模式具有更大的優(yōu)勢(shì)。

　　一是可以用合作社的平臺(tái)吸納資金，進(jìn)而從資金入手，逐步做大，能增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。二是合作社做大了，可以請(qǐng)專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員來(lái)管賬，各環(huán)節(jié)均有流程，便於管理和監(jiān)督，也更容易贏得百姓的信任。三是合作社的模式能吸納村黨委村委兩委人員的進(jìn)駐，有利於工作的推進(jìn)。

　　自十七屆三中全會(huì)以來(lái)，部分地方開(kāi)始土地流轉(zhuǎn)的探索。從形式上來(lái)看，有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種模式。

　　比如，2011年以來(lái)，安徽省寧國(guó)市出臺(tái)了《寧國(guó)市農(nóng)村土地股份合作社管理辦法（試行）》等文件，按照自願(yuàn)原則，農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地和宅基地使用權(quán)入股，成立土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)土地依法有序流轉(zhuǎn)。

　　王傑華告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，自己認(rèn)為，無(wú)論採(cǎi)取什麼模式，只要是依法合理流轉(zhuǎn)，有效保障農(nóng)民的財(cái)産權(quán)利，都在一定程度上為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

　　三中全會(huì)新賦予農(nóng)民哪些財(cái)産權(quán)利

　　可用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、入股等

　　土地流轉(zhuǎn)是近年來(lái)，尤其是十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前後，社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

　　7月22日，習(xí)近平總書記到湖北武漢農(nóng)村綜合産權(quán)交易所調(diào)研。在交易所大廳，他向工作人員詳細(xì)了解涉農(nóng)産權(quán)交易尤其是土地流轉(zhuǎn)交易情況。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)積極探索。如何在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)産承包責(zé)任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過(guò)合乎規(guī)範(fàn)的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入？一系列問(wèn)題在下一步改革中要好好研究。

　　為了深入弄清情況，參與《決定》稿起草工作的文件起草組立即成立專題調(diào)研小組，並委託有關(guān)單位，進(jìn)農(nóng)村，訪農(nóng)民，開(kāi)展有關(guān)農(nóng)村土地問(wèn)題專題調(diào)研。

　　11月15日《決定》公佈，明確提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)産權(quán)利”。習(xí)近平總書記在關(guān)於《決定》的説明中指出，賦予農(nóng)民更多財(cái)産權(quán)利，主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)産權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副司長(zhǎng)黃延信在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》採(cǎi)訪時(shí)表示，對(duì)於《決定》中的涉農(nóng)章節(jié)，他最關(guān)心的有兩條，一是“賦予農(nóng)民更多財(cái)産權(quán)利”，二是“建立農(nóng)村産權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”。“不進(jìn)行市場(chǎng)交換，農(nóng)民的財(cái)産權(quán)利就不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，也沒(méi)有增值的空間，這是農(nóng)村貧窮落後的根源。”黃延信説，給了農(nóng)民財(cái)産權(quán)利，又建立了市場(chǎng)，其要義在於“激活農(nóng)村的要素，尤其是資産要素”，此舉不光是增加農(nóng)民收入，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化組合，進(jìn)而對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)都有好處。

　　《決定》給予農(nóng)民的更多財(cái)産權(quán)利有哪些？“‘賦予農(nóng)民對(duì)承包地佔(zhàn)有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能’，其中，抵押和擔(dān)保權(quán)能是新的提法。‘允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)産業(yè)化經(jīng)營(yíng)’，這也是新的提法。‘鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)’，公開(kāi)市場(chǎng)，也是第一次提及。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副巡視員趙鯤對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》説。

　　今年9月，趙鯤曾去湖南桃江調(diào)研農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。這項(xiàng)工作與《決定》中提到的“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)係並保持長(zhǎng)久不變”相呼應(yīng)，就是為了讓農(nóng)民心裏踏實(shí)，放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

　　在趙鯤看來(lái)，《決定》中的一些政策相當(dāng)有魄力。“比如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允不允許抵押、擔(dān)保，原先一直有爭(zhēng)議，擔(dān)心農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保後，還不上錢了，銀行把地收了怎麼辦？包括宅基地也是一樣。原先一直提讓有條件的地方去試點(diǎn)，這次直接放開(kāi)了。”趙鯤建議，為了避免農(nóng)民流離失所的情況發(fā)生，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列的配套政策。“比如説有些地方，政府出資成立擔(dān)保公司，或者限制抵押的比例，以確保不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。”

　　《決定》中提到，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)産權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，這是否意味著“小産權(quán)房”有轉(zhuǎn)正的希望？黃延信向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》表示，並不能如此關(guān)聯(lián)。“抵押、擔(dān)保，主要是解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，至於轉(zhuǎn)讓，是大可做文章的，具體的還要研究相關(guān)制度，並不是想轉(zhuǎn)讓就能轉(zhuǎn)，肯定是有條件的。”

　　上海易居房地産研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，《決定》中提出的農(nóng)民財(cái)産權(quán)利，應(yīng)該特指農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)産權(quán)利，即農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶口所帶來(lái)的財(cái)産權(quán)利，就是關(guān)於土地和集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)産權(quán)利。

　　嚴(yán)躍進(jìn)表示，農(nóng)民在土地上擁有以下幾類財(cái)産權(quán)利：一、對(duì)土地?fù)碛幸欢晗迌?nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，並可以將擁有的土地進(jìn)行財(cái)産化，作為法律及經(jīng)濟(jì)地位的象徵。如使用、收益、流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。二、在土地增值的情況下，擁有對(duì)增值部分的攝取權(quán)利。如土地流轉(zhuǎn)中租金升值的部分，也同樣歸農(nóng)民享有。三、在讓渡土地相應(yīng)權(quán)益時(shí)，擁有獲取等值補(bǔ)償金的權(quán)利。舊城改造、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等過(guò)程中，更應(yīng)強(qiáng)化這種權(quán)利。如在拆遷中，很多農(nóng)民並沒(méi)有拿到與其土地價(jià)值相符的補(bǔ)償款。

　　對(duì)此，湖北孝感籍的大學(xué)畢業(yè)生彭帥（化名）頗有感慨。彭帥的戶口在農(nóng)村老家，2009年他剛工作時(shí)，正值房?jī)r(jià)迅速上漲的前夜，當(dāng)時(shí)他想在自己工作的二線城市買套房子，但還差一大筆錢，於是還不太懂土地相關(guān)法規(guī)的他産生了一個(gè)樸素的想法，就是用家裏的承包地作抵押進(jìn)行貸款，結(jié)果打聽(tīng)了一圈，才發(fā)現(xiàn)根本行不通，沒(méi)有一家銀行給他貸款，最終他只能看著房?jī)r(jià)高漲，望房興嘆。他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，“如果當(dāng)時(shí)賦予了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能這些財(cái)産權(quán)利，我當(dāng)時(shí)就能買上房了。”

　　激活15億畝農(nóng)村土地

　　嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)在土地制度改革上的魄力，首先體現(xiàn)在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　根據(jù)我國(guó)的土地管理法等相關(guān)法規(guī)，我國(guó)土地分為農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地，其中農(nóng)村集體土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，而建設(shè)用地又分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩類，其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要指宅基地。

　　根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要 (2006—2020年) 》，到2010年全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬(wàn)公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬(wàn)公頃。據(jù)專家介紹，城鄉(xiāng)建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類。由此可估算出，2010年我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬(wàn)公頃，即2.46億畝。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，土地是農(nóng)民最大的資産，但過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一直無(wú)法上市交易，不能與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，這不僅損害了農(nóng)民的權(quán)利，屢屢造成徵地矛盾，引發(fā)了一系列的拆遷衝突，而且造成了高地價(jià)、高房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴房地産業(yè)的問(wèn)題。

　　安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)合作社研究院副院長(zhǎng)唐敏表示，正因?yàn)槿绱耍邔萌腥珪?huì)提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”

　　嚴(yán)躍進(jìn)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》表示，相比于十七屆三中全會(huì)的提法，十八屆三中全會(huì)將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一思路進(jìn)一步深化，一是去掉了“逐步”兩個(gè)字，二是明確提出了“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，比之前籠統(tǒng)的提法“與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”更加具體、更有針對(duì)性。

　　在嚴(yán)躍進(jìn)看來(lái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將改變過(guò)去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地市場(chǎng)格局。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有土地承擔(dān)了城市建設(shè)用地的供應(yīng)等功能，但面臨數(shù)量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線；而農(nóng)村集體用地則面臨著僵硬、未盤活的狀態(tài)。盤活農(nóng)村集體用地、彌補(bǔ)國(guó)有建設(shè)用地不足並形成統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，已是時(shí)代所趨，這將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的繼續(xù)深化步伐。同時(shí)，在不改變耕地?cái)?shù)量等前提下，土地資源的利用程度將提高，並能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。此外，這對(duì)於房地産市場(chǎng)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是極大的利好消息。

　　鄭風(fēng)田告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，目前在農(nóng)民的整體收入中，來(lái)自財(cái)産權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量財(cái)産其實(shí)是不相適應(yīng)的。全國(guó)2.46億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這個(gè)巨大的土地資産，目前基本上處?kù)冻了癄顟B(tài)，還沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)財(cái)産性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，就足以對(duì)房地産市場(chǎng)産生巨大的衝擊。

　　國(guó)土部公報(bào)顯示，2012年我國(guó)住宅用地供應(yīng)量為11.08萬(wàn)公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就足以滿足房地産住宅用地30年的供應(yīng)。

　　據(jù)國(guó)土部公佈，2012年全國(guó)土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為32.28萬(wàn)公頃和2.69萬(wàn)億元，每畝的價(jià)格約為56萬(wàn)元，據(jù)此測(cè)算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)後，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格或高達(dá)130多萬(wàn)億元。

　　鄭風(fēng)田表示，如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農(nóng)村及相關(guān)産業(yè)帶來(lái)無(wú)窮的想像力。

　　此外，《決定》對(duì)於宅基地及農(nóng)民住房也提出了具體改革任務(wù)，即保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)産權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

　　記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)天，安徽省下發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)於深化農(nóng)村綜合改革示範(fàn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中提出了“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度”。對(duì)此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設(shè)用地的供應(yīng)面積，比如通過(guò)宅基地騰退，將多餘出來(lái)的宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　此外，據(jù)新華社報(bào)道，截至2011年上半年，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，佔(zhàn)承包耕地總面積的16.2%。以此計(jì)算，截至2011年上半年全國(guó)承包耕地面積為12.77億畝。據(jù)鄭風(fēng)田介紹，目前國(guó)內(nèi)部分試點(diǎn)地區(qū)每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價(jià)格並不算高。照此計(jì)算，即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地，僅農(nóng)民承包的耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬(wàn)億元的資金。

　　農(nóng)地入市，農(nóng)民、政府權(quán)益如何分配

　　不過(guò)，對(duì)於建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)這一改革任務(wù)，有專家表達(dá)了自己的擔(dān)憂。嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，最大的難點(diǎn)在於，這將打破地方政府壟斷土地交易收益的現(xiàn)狀。

　　據(jù)記者了解，十七屆三中全會(huì)以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)在部分地方已經(jīng)轟轟烈烈展開(kāi)，如河北、安徽等地均表現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易方面，各地鮮見(jiàn)試點(diǎn)。專家表示，這或許和地方政府的“土地財(cái)政”有很大的關(guān)係。

　　近年來(lái)，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的徵地制度，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要上市交易，必須由地方政府先徵收為國(guó)有土地後才能交易，地方政府從農(nóng)民集體手中低價(jià)買地，轉(zhuǎn)手再高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，賺得了巨大的價(jià)差。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)土部公佈的資訊顯示，最近幾年，我國(guó)每年的土地成交額都在兩三萬(wàn)億元。鄭風(fēng)田表示，從最近10年來(lái)看，地方政府所賺取的土地差價(jià)超過(guò)10萬(wàn)億元。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》表示，如果現(xiàn)在一下子放開(kāi)市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，地方政府能願(yuàn)意嗎？畢竟地方政府普遍都面臨財(cái)政短缺與地方債高懸的問(wèn)題，有些地方政府甚至依靠賣地過(guò)日子。

　　湖北省隨州市的一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，目前自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，僅僅能維持基本開(kāi)支，財(cái)政資金時(shí)刻都捉襟見(jiàn)肘。現(xiàn)在老百姓要求鎮(zhèn)上多安裝一些路燈，這個(gè)錢財(cái)政資金還不一定拿得出來(lái)，必須從別的地方省出來(lái)，政府不得不依靠賣地過(guò)日子。

　　鄭風(fēng)田表示，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是未來(lái)的必然趨勢(shì)，但前提是明確權(quán)益分配機(jī)制，防止公權(quán)力侵佔(zhàn)。

　　仝志輝認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市後，應(yīng)該保證政府的收益。假如，過(guò)去政府從農(nóng)民手中徵地是一畝10萬(wàn)元，轉(zhuǎn)手賣給開(kāi)發(fā)商100萬(wàn)元（目前全國(guó)平均地價(jià)在100萬(wàn)元左右/畝），政府賺了90萬(wàn)元。今後如果實(shí)現(xiàn)自由入市，農(nóng)民一塊地同樣賣了100萬(wàn)元，但要讓政府通過(guò)稅收等形式獲得相應(yīng)的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

　　值得關(guān)注的是，《決定》中，並沒(méi)有提及此前在上海、重慶試點(diǎn)的“房産稅”，而是提出“加快房地産稅立法”。分析人士稱，不排除中央通過(guò)改革稅制來(lái)重新分配利益關(guān)係。

　　目前已有一些地方正在探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，如安徽在11月12日提出，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，但尚無(wú)具體執(zhí)行思路。

　　唐敏建議，應(yīng)由政府來(lái)搭建交易平臺(tái)，農(nóng)民或集體掛牌交易對(duì)象。但由於土地情況比較複雜，是特殊商品，如土地的面積、區(qū)域、肥力等情況，農(nóng)民不好把握，這就需要符合國(guó)家法律規(guī)定的仲介結(jié)構(gòu)進(jìn)行鑒定。同時(shí)還應(yīng)注意規(guī)避農(nóng)村集體組織的基層腐敗，一方面制定的土地交易規(guī)則要科學(xué)，資訊要公開(kāi)；另一方面要有監(jiān)督系統(tǒng)，保證每一環(huán)節(jié)都是公平透明的。

　　嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，明確思路之後，當(dāng)務(wù)之急是配套工作。首先，必須要儘快完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，要強(qiáng)化土地用途管制，集體建設(shè)用地入市必須符合土地利用總體規(guī)劃，規(guī)範(fàn)運(yùn)作。此外，還必須完善稅收制度。

　　清華大學(xué)教授蔡繼明對(duì)媒體表示，土地制度的改革是從上到下，從憲法到一般性行政法規(guī)的系統(tǒng)改革。他舉例認(rèn)為，應(yīng)取消國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的規(guī)定。這一規(guī)定既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)産收入的渠道，也不利於城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會(huì)融合。

　　《決定》關(guān)於土地制度改革的內(nèi)容

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小徵地範(fàn)圍，規(guī)範(fàn)徵地程式，完善對(duì)被徵地農(nóng)民合理、規(guī)範(fàn)、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用範(fàn)圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

　　堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)係並保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地佔(zhàn)有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)産業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　賦予農(nóng)民更多財(cái)産權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資産股份佔(zhàn)有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)産權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)産性收入渠道。建立農(nóng)村産權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村産權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)範(fàn)運(yùn)作。

　　近年來(lái)各地“新土改”的模式探索

　　吉林·農(nóng)民用土地收益貸款

　　為打破農(nóng)村金融瓶頸，2012年，吉林開(kāi)始在該省農(nóng)村推廣以土地的預(yù)期收益作保證的土地收益保證貸款。土地收益保證貸款的基本思路是：農(nóng)民將自己承包的三分之二的土地在未來(lái)一定期限內(nèi)的收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府成立的物權(quán)融資公司，再由物權(quán)融資公司為農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)提供保證，由金融機(jī)構(gòu)直接向農(nóng)民發(fā)放貸款。按照吉林目前的耕地面積測(cè)算，每年可為該省農(nóng)民初步增加信貸投放達(dá)200億元，極大緩解了農(nóng)民的貸款困境。

　　吉林省金融辦的數(shù)據(jù)顯示，自2012年8月啟動(dòng)土地收益保證貸款以來(lái)，截至今年8月20日，該省共有22個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展這一業(yè)務(wù)，累計(jì)放款7464筆，金額合計(jì)2.96億元。貸款投放量與放款戶數(shù)均呈上升趨勢(shì)，尚未出現(xiàn)逾期還款情況。

　　重慶·地票

　　2008年12月6日的拍賣會(huì)上，重慶首張300畝的地票指標(biāo)由民營(yíng)企業(yè)重慶玉豪龍公司競(jìng)得，2560萬(wàn)元的競(jìng)價(jià)高出起拍價(jià)1280萬(wàn)元。重慶在全國(guó)首創(chuàng)了地票交易制度。

　　所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾並經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收後産生的指標(biāo)。這些指標(biāo)被開(kāi)發(fā)商購(gòu)得，將之用於開(kāi)發(fā)。

　　“地票”這個(gè)聽(tīng)起來(lái)並不“洋氣”的東西，卻給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)了實(shí)惠。通過(guò)重慶農(nóng)村土地交易所，“地票”可以在全市範(fàn)圍內(nèi)公開(kāi)拍賣，每畝地農(nóng)民可獲得10多萬(wàn)的收入。

　　南海·農(nóng)村股份合作制

　　1992年，在廣東省佛山市南海區(qū)，農(nóng)民通過(guò)土地承包權(quán)獲得配置股權(quán)，將手中的土地交給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。經(jīng)聯(lián)社或直接出租土地，或建成廠房出租，獲益後給農(nóng)民分紅。

　　在南海區(qū)夏西村，村民的股份根據(jù)股員的年齡分為五檔：10周歲以下0.3股，11~20周歲0.6股，21~30周歲0.9股，31~40周歲1.2股，41周歲以上1.5股。2011年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。

　　2011年，南海區(qū)村社（組）兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)可支配收入達(dá)50.8億元，全區(qū)村社（組）兩級(jí)分紅總額為23.37億元。如今，以“南海模式”為代表的農(nóng)村股份合作制已在珠三角地區(qū)廣泛實(shí)行。

　　成都·種自己的地，賺別人的錢

　　2007年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成都市成為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。此後，成都明確了新一輪農(nóng)村産權(quán)改革綱領(lǐng)——“還權(quán)賦能”，即不僅把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，而且把由此派生出來(lái)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民。在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，土地可以流轉(zhuǎn)，土地指標(biāo)可以交易。

　　鶴鳴村是成都農(nóng)村産權(quán)改革工作的最早試點(diǎn)村。在領(lǐng)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證後，該村農(nóng)民將1000多畝土地租給了一家名為通達(dá)生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司的企業(yè)。農(nóng)民每家每年根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的多少，能收到一千到幾千塊不等的土地租金。同時(shí)，一部分農(nóng)民還能進(jìn)入公司打工掙錢。“種自己的地，賺別人的錢”是當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)這種生産方式的總結(jié)。

　　天津·宅基地?fù)Q房

　　所謂“宅基地?fù)Q房”，就是農(nóng)民自願(yuàn)以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)償換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。2007年3月份起，天津市津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)開(kāi)始嘗試“宅基地?fù)Q房”。目前“宅基地?fù)Q房”還在繼續(xù)推進(jìn)，葛沽鎮(zhèn)下轄的25個(gè)行政村，只剩下少數(shù)幾個(gè)村還沒(méi)有被政策覆蓋。

　　李利佳（化名）是當(dāng)?shù)匾晃黄胀ㄞr(nóng)民，政策實(shí)施後，他家145平方米的宅基地不僅置換到了一套面積約為150平方米的住房，而且獲得每人15平方米的住房獎(jiǎng)勵(lì)、每人8000元的搬遷獎(jiǎng)勵(lì)以及總共6萬(wàn)餘元的建築物、裝修及附屬物評(píng)估價(jià)值。

　　嘉興·兩分兩換

　　2008年4月，浙江省委、省政府將嘉興市作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)，實(shí)行“兩分兩換”方案，將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生産方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。

　　厲以寧教授告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)週刊》，十八大結(jié)束後不久，他帶領(lǐng)調(diào)研組到浙江杭州、嘉興、湖州三市進(jìn)行土地確權(quán)的縣做調(diào)研。土改前要丈量土地進(jìn)行確權(quán)，在嘉興，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，新丈量後的耕地面積比原來(lái)增加了20%，高興地放鞭炮慶祝。（記者 劉德炳 姚冬琴）