【導讀】我國將對地方政府債務實行限額控制，納入預算管理。經(jīng)濟之聲評論：地方債管理應該儘快透明化、陽光化。

　　據(jù)經(jīng)濟之聲《央廣財經(jīng)評論》報道，國務院日前批轉了發(fā)改委《關於2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》。《意見》提出，今年將對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理；規(guī)範政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務風險預警及應急處置機制，防範和化解債務風險。

　　經(jīng)濟之聲特約評論員、中國農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家向松祚對此評論。

　　經(jīng)濟之聲：這兩年，我國的地方債風險一直是多方關注的焦點，有評論指出，從債務負擔看，2014年、2015年最為沉重，隨著平臺融資集中到期，未來兩年到期債務規(guī)模增長更快，而地方財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府以及融資平臺將面臨更大的還本付息壓力。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議把防範地方債務風險作為今年的六大任務之一。這次國務院批轉的《改革意見》再次強調“對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理”，把地方債納入預算管理，透明化管理地方債，對於解決地方債風險意味著什麼？

　　向松祚：這個國務院關於地方政府債務它其實有一系列政策，這個政策的核心是三個詞。一個詞就是納入預算。第二個詞是總額限制。第三個就是規(guī)範程式。這個政策出臺的核心原因就是地方政府債務有一個最大的一個弊端，就是極不透明。也就是地方政府債務這些資金都用到哪去了，很多時候是一筆糊塗帳。這些地方債務底下的資金也就是發(fā)行的債務，中央政府替他們發(fā)行的債務，他們從銀行底下的貸款，或者通過其他方式的融資，這個融資到底是資産抵押的，這些資金到底用在什麼地方，這些項目産生的預期收入和回報，很多時候連地方政府自身都説不清楚。何況地方政府的這種任期制，新官不理舊債，往往這個新官上任以後對舊官所留下的債務是不理不問的。

　　還有一個很大的麻煩，就是根據(jù)我們的調查，有些地方政府平臺的公司就是皮包公司，他們把地方政府有些資産，包括一些土地已經(jīng)抵押了好幾次。這是非常危險的一種情況，在這個大的背景下，國務院出臺規(guī)範地方舉債程式、限制控制是很好的辦法，但是可能不是一個長久的解決之計。

　　經(jīng)濟之聲：我看到網(wǎng)友有這樣的質疑，簡單的限額控制能控制得住嗎？要真正控制好應該有什麼樣的制度來保證？

　　向松祚：這裡有一個很難解決的矛盾，如果不限額控制，讓地方政府自主舉債，必須要讓市場來發(fā)揮決定性的作用。讓金融市場發(fā)揮決定性作用，地方政府首先就必須要成為一個透明的、獨立的舉債主體。但是在目前的政策體制下，這一點是做不到的。什麼叫獨立的透明的舉債主體，也就是某個地方政府舉債，不需要找中央政府，也就涉及到市場發(fā)債就可以。而能不能發(fā)的出去，那就請信用評級公司給一個的信用評級，信用評級合適就能發(fā)出去。要做到這一點，要求地方政府每花一分錢，就要當?shù)氐娜嗣翊泶髸仨氁獙徟獜氐椎母淖儸F(xiàn)在書記一把手，市長、省長一把手的模式。但是這種模式要改起來，就牽扯到政策體制的重大調整，短期之內看來是沒有可能性。在這樣一個大的背景下，中央政府來控制地方政府的舉債規(guī)模，看來是一個短期之內只能這麼做的權宜之計，當然這個短期有可能很長。

　　經(jīng)濟之聲：您剛才還提到一個詞“陽光融資”。從2009年開始發(fā)行地方政府債券，2009、2010年，財政部代理髮行全部地方政府債券。2011年底，中央政府推出試點計劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發(fā)債，但仍是自發(fā)代還形式，並非徹底的“自發(fā)自還”。今天我還看到媒體報道，下半年將允許10個省市自主發(fā)債，其中六個省包括浙江、江蘇、山東、廣東以及中西部兩個欠發(fā)達省。今年，地方自行發(fā)債的改革腳步是不是要加快？

　　向松祚：不過我們這一點要明確，自主發(fā)債這個自主其實不是真正的自主。因為它首先發(fā)債的額度到交到中央去審批的，不能自行定這個額度，在這一點上你卡死了。同時地方政府發(fā)債的級別並沒有的受到地方的約束，也就是最終的債務償還，如果他實在是償還不了，最終這個負債還在中央財政身上，所以這個自主實際上是一個半自主。面向未來就是有沒有探討在目前行政體制的不夠重大的調整背景下，能不能自主，這裡面還是有許多的文章可以思考可以做的。也就是，在三中全會規(guī)定的財稅體制改革的大的背景下，可以讓地方政府承擔更多的風險，中央政府可以給它更多的自主權，同時也給市場更多的自主權。

　　這種方法當然大家已經(jīng)討論很久，還是可以探討的，比如一些符合條件的地方政府，它可以讓市場的評級公司給它的信用評級，它可以自主委託這個市場的這個投資銀行來發(fā)這個債；中央政府可以給它一個總的規(guī)模的一個額度，在這個額度之內你就可以自主發(fā)行，自主歸還，也不需要有中央政府來給你做這麼一個擔保；甚至可以在外債的過程中，可在形式上出現(xiàn)某些地方政府違約或者破産，形成一個風險的控制機制。不能現(xiàn)在説就是限額控制，然後就把它管死。這不是我們三中全會讓市場在資源配置中發(fā)揮重大的作用或者決定性作用，不符合這個精神。

　　經(jīng)濟之聲：這個半自主什麼時候能夠到一個完全的自主。《關於2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中提到的“推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度”，這應該是防範地方債風險的一個重要的制度保障，把它建立起來的關鍵是什麼？

　　向松祚：三中全會的重要決定裏已經(jīng)有明確的一些指南，首先要區(qū)分中央財權、中央事權和地方事權，在明確劃分事權的基礎上再劃分財權。所謂權責發(fā)生制，也就是事權是你要負責的地方，你要有相應的財政資金來源做這個事。這還需要再進一步的細化，中國非常大也非常複雜，有很多事可能是需要中央和地方來統(tǒng)籌做，甚至是需要多個地方政府來協(xié)同來做的。這個裏面要完善起來還是相當複雜的。

　　第一，可以把具體的某個地方政府，它必須完成的重大的事物列清楚，然後這些事物到底需要多少預算，而且這個預算是面向未來的。三中全會也講了，就是要有超前的預算的辦法，先把這一步完善起來，然後再進一步完善，比如這個交叉的事權或者重疊的事權再進一步完善，這需要相當長的時間，才能夠建立起這個權責發(fā)生制。