2013年，黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議相繼召開，三大會議都著力強調，堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，突出以人為本。新型城鎮(zhèn)化新在哪，怎樣實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉變，如何解決城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的共性問題？

　　對此，國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立等專家22日在“第四屆中國縣域經(jīng)濟發(fā)展高層論壇”上發(fā)表了獨到見解。本報記者採訪了這次論壇。現(xiàn)精編部分內容，以饗讀者。

　　國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊：轉移農(nóng)業(yè)人口是最大任務

　　新型城鎮(zhèn)化新在哪？在中央城鎮(zhèn)化工作會議上對此高度概括，新型城鎮(zhèn)化必須需以人為本、綠色低碳、智慧，做到産業(yè)的發(fā)展，就業(yè)的轉移、公共服務的提供和人口聚集相統(tǒng)一。

　　城鎮(zhèn)化不是簡單的搞房地産，必須創(chuàng)造越來越多的就業(yè)，有了就業(yè)後要提供公共服務和人口的落戶定居問題。而且，還要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。

　　根據(jù)預測，到2030年，城鎮(zhèn)化率可能會接近70% ，這時農(nóng)村還有接近四億人口。所以，中國現(xiàn)代化一定是城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的雙輪驅動。我主要從“三農(nóng)”的角度來談一些觀點：

　　自黨的十八大以來，新的一屆中央領導集體就事關“三農(nóng)”改革發(fā)展，提出一些列新的理念、新的判斷和新的舉措，為我們做好新階段的“三農(nóng)”工作提供了基本的遵循。習近平總書記多次講：“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。”他講，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板。我們在新型城鎮(zhèn)化過程中，最應避免出現(xiàn)農(nóng)業(yè)的萎縮、農(nóng)村的荒蕪。習近平總書記在去年年底召開的中央農(nóng)村工作會議上提出：“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。”

　　中國糧食自足是政治問題

　　經(jīng)過三十五年的改革開放，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展進入了新的階段，農(nóng)業(yè)佔國民生産總值的比重已經(jīng)下降，2012年是10.1%；農(nóng)業(yè)就業(yè)比重持續(xù)下降，2012年只有33.6%；農(nóng)民收入增長來源由過去主要依賴農(nóng)業(yè)轉向越來越依賴非農(nóng)産業(yè)，2012年農(nóng)民的每人平均純收入來自種植業(yè)只佔26.6%；同時我國重要的農(nóng)産品對國際市場依賴程度越來越高，比如2012年糧食的年度自給率已經(jīng)降到88.4%，大豆的自給率只有18.1%。

　　可以看到，中國絕對是農(nóng)業(yè)大國，但不是農(nóng)業(yè)強國。農(nóng)業(yè)仍然是現(xiàn)代化建設、中國經(jīng)濟工作最突出的一個薄弱環(huán)節(jié)。舉一些表現(xiàn)，農(nóng)産品的供求總體上是偏緊的，農(nóng)産品品質安全問題仍然突出，農(nóng)業(yè)比較效益仍然很低，農(nóng)業(yè)生産基礎設施仍然薄弱，農(nóng)業(yè)抵禦各種風險能力不強，農(nóng)業(yè)要素加速外流，農(nóng)業(yè)生産方式和流通方式仍然落後。農(nóng)業(yè)發(fā)展當中怎麼防止萎縮，這不是抽象問題，是實實在在必須回答的問題，要讓農(nóng)業(yè)強起來，必須要立足國情，還要順應時代的要求。李克強總理強調，一定要走出一條生産技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度，市場競爭力強，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。因此，新型城鎮(zhèn)化一定要在“四化”同步這個大的宏觀背景下來進行定位和思考。

　　把飯碗牢牢端在自己手上，始終掌握好糧食安全的主動權

　　世界上真正強大的國家都有能力自己解決吃飯問題，從政治上來看，中國絕不能依靠進口來解決13億人口吃飯問題。我們國家去年糧食消費量大約是6.8億噸，國內産量已經(jīng)超過了6億噸，國際市場的糧食貿易量是3.3億噸，中國的糧食自給率繼續(xù)不斷地下降，不僅會有一天在國際市場可能買不到我們需要的糧食，而且，如果糧食進口過多也會給低收入國家糧食安全、全球糧食安全帶來不利的影響。

　　今年，中央對糧食安全戰(zhàn)略有一個新的概括：以我為主，立足國內，確保産能、適度進口，科技支撐。加快構建符合中國國情的國家糧食安全的保障體系，核心是不斷地提高國內糧食的綜合生産能力，提升統(tǒng)籌利用國際農(nóng)業(yè)資源和市場的能力，做到穀物基本自給。

　　要讓人民吃上放心的實物，確保農(nóng)産品品質和食品安全

　　從國內情況來看，農(nóng)産品和食品的安全，涉及到從田頭到餐桌的農(nóng)業(yè)和食品産業(yè)的整個産業(yè)鏈，各個環(huán)節(jié)都存在不安全的因素。必須要借鑒國際經(jīng)驗，圍繞著凈化産地環(huán)節(jié)，保證投資品品質，規(guī)範生産者行為，嚴格市場準入。關鍵環(huán)節(jié)是要用最嚴謹科學的標準、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，才有最透明的知情，通過政府、産業(yè)界、消費者、媒體、科研機構等各個方面密切配合相互協(xié)作，堅持源頭治理、標本兼治，真正建立從田頭到餐桌全過程的農(nóng)産品品質和食品安全的控制體系，保證人民的舌尖上的安全。

　　特別強調資訊透明問題，資訊透明是各個國家政府行使食品安全監(jiān)管職能的重要準則。目前我們國家食品安全資訊蒐集發(fā)佈很多，在資訊蒐集發(fā)佈等方面，需要有一個明確的分工，整合各個方面的資訊，形成統(tǒng)一科學、權威的食品安全資訊、評估和預警體系，唯有資訊透明，才能夠使政府、産業(yè)界、消費者、媒體得到良好的溝通，消除隔閡，避免偏見。

　　強化對農(nóng)業(yè)的支援和保護，改善農(nóng)業(yè)生産的條件

　　農(nóng)業(yè)是一個社會效益高、自身效益低的産業(yè)，市場失靈在農(nóng)業(yè)中表現(xiàn)得更突出。市場機制在農(nóng)業(yè)資源的配置當中，發(fā)揮決定性的作用，但是國家也必須強化對農(nóng)業(yè)的支援和保護。

　　之所以糧食十連增，最重要的保證是過去十年不斷地加大農(nóng)業(yè)支援和保護，改善農(nóng)業(yè)生産的條件。當前中央針對農(nóng)業(yè)基礎仍然非常薄弱的現(xiàn)實，明確提出公共財政一定堅持把“三農(nóng)”作為支出重點。今年中央一號文件明確地講，要優(yōu)先保證“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長。同時下一步國家進一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加大糧食生産大縣扶持力度。特別是，下一階段中央提出加快發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，在管理民主、運作規(guī)範、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社的基礎上培育發(fā)展農(nóng)村的合作金融，切實改善農(nóng)村金融服務。

　　城鎮(zhèn)化絕不是趕農(nóng)民上樓

　　近年來，工業(yè)和城市的污染繼續(xù)向農(nóng)村轉移，農(nóng)村地區(qū)三廢排放量和污染量呈加倍增長的趨勢。例如，化肥、農(nóng)藥的使用量大、強度高、流失量很大，耕地地下水受到污染，局部地區(qū)重金屬的污染進入集中多發(fā)期，飼料、農(nóng)膜使用量非常大，污染加劇，畜牧業(yè)、水産養(yǎng)殖業(yè)集約化發(fā)展造成新的污染，面廣量大。農(nóng)村的環(huán)境普遍在很多地區(qū)是臟亂差，生活垃圾露天隨意堆放，生活污水全部直排，農(nóng)作物秸稈65%以上沒有被有效利用。農(nóng)村生活燃料當中，清潔能源佔的比重非常低，各種農(nóng)業(yè)面源污染、生活污染、工業(yè)的點源污染造成農(nóng)村的水質污染，空氣污染，大氣渾濁。這些污染直接危害農(nóng)業(yè)生産，農(nóng)村飲水安全，直接危害農(nóng)民的身體健康。許多研究表明，農(nóng)村人口中由於水環(huán)境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率在明顯上升，而且是顯著高於城市；農(nóng)村污染導致群體性事件頻發(fā)，成為影響社會安定的重要因素。

　　黨的十八大和十八屆三中全會對生態(tài)文明建設提出了明確要求，要讓農(nóng)村美起來是億萬農(nóng)民的共同心願，把農(nóng)村建設成農(nóng)民的幸福家園，是我們生態(tài)文明建設的重要內容。

　　要以解決地少、水缺的資源環(huán)境約束問題為導向

　　要加大農(nóng)業(yè)污染治理的力度，大力發(fā)展迴圈農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。今年中央一號文件對此作出重大部署，例如重金屬超標的這些耕地污染修復問題和華北地區(qū)地下水巨大漏洞綜合治理等問題，今年開始國家財政要投入鉅資進行綜合治理，真正做到讓一部分土地也要休養(yǎng)生息。

　　因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境的綜合整治

　　儘快改變許多地方污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂燒等臟亂差狀況，國家要加大農(nóng)村飲水安全工程的支援力度，讓農(nóng)民喝上乾淨的水；加快農(nóng)村公路的建設，讓農(nóng)民走上平坦的路；大力發(fā)展可再生能源，讓農(nóng)民燒上清潔的氣；加大工業(yè)污染的治理力度，禁止工業(yè)污染下鄉(xiāng)，逐步實現(xiàn)工業(yè)污水和生活污水的集中處理。

　　科學規(guī)劃農(nóng)村發(fā)展，要保留鄉(xiāng)村的風貌

　　保留鄉(xiāng)村的風貌，特別是要防止走形變樣，絕對不能照搬城市建設那一套路子，搞得“農(nóng)村不像農(nóng)村，城市不像城市”。中央提出不能強行撤並村莊，不能趕農(nóng)民上樓，讓農(nóng)村美起來絕對不是趕農(nóng)民上樓，要禁挖山、慎砍樹，不填湖，少拆房。

　　“三農(nóng)”問題關鍵是農(nóng)民致富

　　近年來，國家惠農(nóng)、強農(nóng)政策力度非常大，農(nóng)村的勞動力向城市和非農(nóng)産業(yè)轉移速度非常快。去年農(nóng)民工總量已經(jīng)接近2.7億人，雖然工資年年漲，但是城鄉(xiāng)收入差距依然很大。讓農(nóng)民富起來，要比讓農(nóng)業(yè)強起來和讓農(nóng)村美起來更難實現(xiàn)。

　　為什麼城鄉(xiāng)收入差距這麼大的局面得不到改變，主要原因是在市場經(jīng)濟中，農(nóng)村的各種資源被大量重組，農(nóng)業(yè)在資源配置中處於不利地位；農(nóng)産品價格明顯偏低，農(nóng)民工工資明顯偏低，農(nóng)村土地補償價格明顯偏低，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在初次分配和再次分配中均處於不利地位。最近在全國的205個村莊的5165農(nóng)戶進行的入戶調查中發(fā)現(xiàn)，60%的家庭中有人外出打工；外出農(nóng)戶家庭平均人口4.6人，外出兩人，留在農(nóng)村2.6人，其中有1.6人為60歲以上的老人。在快速的城鎮(zhèn)化中，人離開了農(nóng)村，農(nóng)村未富先老。目前農(nóng)村的留守老人五千萬，留守婦女4100萬，留守兒童6000萬。因此，農(nóng)民不能因農(nóng)致富，農(nóng)民離開農(nóng)村，農(nóng)村一定會成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村，成為記憶中的故園。

　　可以説，農(nóng)村的發(fā)展説到底是怎麼富裕農(nóng)民問題。如果解決13億人的吃飯問題是我們治國理政的頭等大事，解決8億多農(nóng)民的富裕問題是現(xiàn)代化進程中的最大難題。現(xiàn)階段，新型城鎮(zhèn)化過程當中，破解“三農(nóng)”難題根本上講就是破解農(nóng)民增收致富。

　　以解決地怎麼種為導向，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

　　如今，農(nóng)村每人平均耕地面積2.8畝、戶均7.15畝；中國經(jīng)營十畝以下農(nóng)戶，佔家庭承包比重85%。小規(guī)模分散家庭經(jīng)營方式存在明顯局限性。基於對河南的調查，一個農(nóng)戶全家種一年地的收益，相當於一個勞動力在外打工一個月的收入。

　　只有引導農(nóng)民流轉承包土地的經(jīng)營權，讓更少的農(nóng)民種更多的地，才能夠保證務農(nóng)合理收入，能夠保證當農(nóng)民有更多的收益。但是，引導土地流轉、發(fā)展生産規(guī)模這件事，不能著急，不能拔苗助長，不能片面追求土地流轉快、經(jīng)營規(guī)模大，不能搞強迫命令，不能搞大躍進，一定要尊重農(nóng)民的意願，維護農(nóng)民的權益，把選擇權交給農(nóng)民，讓農(nóng)民唱主角。態(tài)度應是扶持但不包辦，引導但不替代，一定要做到在土地流轉過程中真正惠民、利民、富民。

　　以保障農(nóng)民財産權益為導向，開闢農(nóng)民增加收益的新渠道

　　賦予農(nóng)民更多的土地財産權，在惠民、富民的基礎上，為農(nóng)民發(fā)一張具有明確法律效力土地承包權的證書，宅基地使用權的證書。農(nóng)村確權耕地辦證，按照中央總體部署五年基本完成。發(fā)證是形式、確權是核心，一定要讓農(nóng)民實實在在地感覺到農(nóng)民是土地的主人。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程當中，一定要給農(nóng)民保留土地，讓農(nóng)民更多地來分享土地的收益，要允許農(nóng)民利用集體的非農(nóng)建設用地，在符合國家規(guī)劃和用途管制的前提下，建設一些物業(yè)，讓農(nóng)民取得初步收益，實現(xiàn)按股分紅。給農(nóng)民土地的權利，就是給農(nóng)民效益。

　　以解決錢從那裏來為導向，提高農(nóng)村公共服務水準

　　這幾年中央財政對於“三農(nóng)”投入力度非常大，2012年，中央財政支出當中，用於“三農(nóng)”支出佔19.2%。儘管如此，公共資源在城鄉(xiāng)的分配失衡問題仍然很突出，公共財政覆蓋農(nóng)村力度不夠，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展的實際需求，到2020年實現(xiàn)公共服務基本均等化的目標，難點、重點都在農(nóng)村。必須以農(nóng)民能夠享受同城市居民基本均衡的公共産品和公共服務為目標，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制，真正做到讓公共財政的陽光照到農(nóng)村每個角落，讓每個農(nóng)民都能感受到公共財政陽光雨露滋潤。

　　以解決人往哪去為導向，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化

　　去年中央經(jīng)濟工作會議六大任務中的第一大任務就是糧食安全，去年城鎮(zhèn)化工作會議部署的第一項任務就是農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化。2.69億農(nóng)民工若不能夠在城市安居樂業(yè)，如果長期奔波在城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉移方式起不到減少農(nóng)民、使土地向務農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉和集中的作用。我們國家“三農(nóng)”問題這麼突出，城鄉(xiāng)的收入差距這麼大，根本原因還在於農(nóng)業(yè)人口轉移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動生産率水準低，只有減少農(nóng)民、轉移農(nóng)民、增加市民，只有根本上改變城鄉(xiāng)資源配置，才能夠為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。

　　推進農(nóng)民工的市民化是大勢所趨，必須改革戶籍制度，逐步地把符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城市的永久居民，促進農(nóng)民工共用改革發(fā)展的成果，這是新型城鎮(zhèn)化最重要的一項任務。