剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議，首次將防控債務風險單列，明確為明年經(jīng)濟工作的六大任務之一，強調(diào)把控制和化解地方政府性債務風險作為經(jīng)濟工作的重要任務。專家分析，這反映出中央的兩難心態(tài)：一方面確實存在風險；另一方面從償債和發(fā)展資金需求的角度看，又不可能不讓地方舉債。因此，將更多地從地方債的控制和管理上下手，如把地方債納入全口徑預算管理、嚴格政府舉債程式、明確責任落實等。

　　審計摸底 規(guī)模不會太小中央比較憂慮

　　2008年國際金融危機爆發(fā)後，有關地方債風險的問題就日益受到關注。我國的地方政府性債務規(guī)模究竟有多大，風險究竟是否可控？長久以來，成為境內(nèi)外關注中國經(jīng)濟的焦點之一。

　　根據(jù)最近一次也是首次全國31省市區(qū)的地方債審計結(jié)果，截至2010年底，我國的地方政府性債務總額達到10.72萬億元。審計報告稱風險整體可控。

　　不過，根據(jù)今年6月國家審計署公佈的36個地方本級政府性債務審計結(jié)果：2012年有16個地區(qū)債務率超過100%。其中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。顯示出地方債局部風險較大。

　　由於近3年來沒有更全面的統(tǒng)計，判斷風險的關鍵是摸清家底，從8月1日起，我國又啟動了近十年來最大規(guī)模的政府性債務審計工作。審計範圍涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級政府負債，而且包括各級行政事業(yè)單位截至2012年年底和2013年6月底的政府性債務情況；審計重點包括政府直接舉債、政府擔保舉債、政府承擔償債義務債務以及通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務四種類型。

　　根據(jù)國家審計署此前的安排，這次審計從8月1日啟動，于8月20日前匯總審計署，並在10月將審計報告遞交國務院。因此雖然目前審計報告仍未公佈，但中央經(jīng)濟工作會議召開前，對總體規(guī)模和風險是已經(jīng)掌握的。

　　客觀來看，這次審計覆蓋五級政府、涉及各種舉債方式，是一次關於地方債的全口徑統(tǒng)計。因此中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江認為，從中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)把控制和化解地方政府性債務風險作為經(jīng)濟工作的重要任務看，説明總體債務規(guī)模不會太小，中央政府對地方政府性債務風險也比較憂慮。

　　短期應對 地方債納入全口徑預算管理

　　而根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)，2014年經(jīng)濟工作的核心是“穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新”。要實現(xiàn)穩(wěn)中求進，就必須首先對此前應對金融危機所留下的後遺癥進行風險清理，防範經(jīng)濟下滑和信用衝擊。地方債風險顯然是2014年希望甩掉的“包袱”。

　　但從中央經(jīng)濟工作會議的表述來看，又反映出中央政府對地方債問題兩難的心態(tài)。林江説，一方面地方債確實存在不小的風險；另一方面又不可能不讓地方政府舉債。他分析，一旦停止發(fā)債，就可能對地方政府的償債以及資金鏈造成很大影響。而從經(jīng)濟社會的發(fā)展來看，地方政府也確實需要通過發(fā)債來籌集資金。

　　而從黨的十八屆三中全會以及中央城鎮(zhèn)化工作會議來看，新型城鎮(zhèn)化將是我國現(xiàn)代化的必由之路，這又需要地方政府大量的資金投入。“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”等表述説明，應該客觀看待地方政府性債務，它有它不可替代的作用和必要性，而地方政府發(fā)債在短期內(nèi)仍將被倚重。

　　“因此，中央經(jīng)濟會議對地方債風險的防控、化解，更多地落在了管理上”，林江説。一是加強源頭規(guī)範，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理；二是嚴格政府舉債程式。

　　財政部財政科學研究所所長賈康表示，當前地方政府性債務最大風險在於不透明，納入全口徑預算管理系治本之策，地方政府性債務可“暗賬翻明”。

　　更重要的是，中央經(jīng)濟工作會議明確了責任落實機制，“省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任”，“強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向”。林江説，這説明地方政府舉債要向百姓交代、向人大交代，不能因為政績而放棄對風險的控制，更不能寄望中央財政來兜底。

　　長效機制 理順收入劃分完善地方稅體系

　　實際上，我國地方債規(guī)模的不斷擴大，也與1994年分稅制改革有關。分稅制改革重新劃分中央與地方財權之後，中央財力得到加強，為集中財力辦大事、調(diào)整區(qū)域平衡等發(fā)揮了重大作用。但與此同時，地方政府開始逐漸面臨資金不足的問題，於是通過多種舉債方式彌補缺口，如向銀行貸款、由財政部代發(fā)地方債、地方自行發(fā)債以及通過融資平臺發(fā)行的城投債等。

　　因此中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)防控債務風險，“應該把短期應對措施和長期制度建設結(jié)合起來”，短期應對措施包括上述規(guī)範管理措施，長期制度建設則包括深化財稅體制改革等。

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出，將建立事權和支出責任相適應的制度，在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，完善地方稅體系，進一步理順中央和地方收入劃分。

　　省財政廳廳長曾志權表示，根據(jù)《決定》明確的保持現(xiàn)有中央與地方財力分配格局總體穩(wěn)定、進一步理順中央和地方收入劃分以及建立地方稅體系的思路，收入劃分將適當對地方傾斜，為地方財政特別是基層財政的運轉(zhuǎn)、履行事權及發(fā)展留下必要的空間。同時，構(gòu)建地方稅體系，將更好地推動地方財源建設，促進形成具有地方特色的稅源結(jié)構(gòu)。這些對控制地方債風險都有好處。

　　■南粵迴響

　　5市本級、4縣(區(qū))債務率相對較高

　　地方債管理堅持誰舉債誰償還

　　廣東地方債規(guī)模有多大？風險是否可控？針對中央經(jīng)濟工作會議的要求，廣東又將如何防控風險？南方日報記者了解到，根據(jù)省財政廳掌握的數(shù)據(jù)，目前我省地方債負擔尚未超過償債能力，債務風險總體可控。專家表示，看待地方債風險也不僅是要看規(guī)模，更要考慮償債能力，像廣東這樣的財政大省風險不會太大。

　　省財政廳廳長曾志權透露，一直以來廣東就十分重視加強地方政府性債務管理工作，特別是2010年以來，隨著我省經(jīng)濟形勢的復蘇和逐漸向好，地方政府舉債需求減弱，債務規(guī)模得到控制。雖然國家審計署統(tǒng)計的地方債規(guī)模還未公佈，但從省財政廳掌握的情況看，截至2012年底，全省地方政府性債務債務率(債務餘額/可支配財力)為74.3%，低於國際警戒水準(100%)；債務負擔率(債務餘額/GDP)為12.5%，低於國際警戒水準(20%)。由此可見，我省地方政府性債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水準基本適應，債務負擔尚未超過償債能力，債務風險總體可控。

　　不過曾志權也坦言，我省個別地區(qū)和部門債務規(guī)模較大、償債能力較弱，存在風險隱患。近期財政部提示我省5個市本級、4個縣(區(qū))債務率相對較高。因此我省要關注的是部分市縣區(qū)域性地方債務稍重、部分市縣結(jié)構(gòu)性債務重的問題。

　　但林江表示，像廣州這樣的城市，根據(jù)上月公佈的數(shù)據(jù)，全市截至2013年6月，政府性債務餘額為2593億元，其中政府負有償還責任的債務1973億元，同比分別增加7.4%、10.5%。“雖然政府負有償還責任的債務同比增幅稍高，超過10%，但幾乎不會有人懷疑廣州的償債能力，因為它經(jīng)濟發(fā)達。而且廣州市政府高層也表示所有債務都有合理償還計劃。”因此判斷地方債風險也不僅是要看規(guī)模，更要考慮償債能力和是否有合理的償債計劃。

　　他還表示，此前財政部啟動了地方自行發(fā)債試點，廣東、深圳和上海、浙江一起，成為首批試點，也説明中央對廣東、深圳這樣的經(jīng)濟發(fā)達省市的償債實力的肯定。

　　針對中央經(jīng)濟工作會議提出的風險防控要求，曾志權表示，廣東將不斷完善加強政府性債務管理的制度。通過建立實施地方政府性債務風險分析機制，定期對市縣債務風險進行監(jiān)控，確保全省債務規(guī)模可控。同時督促市縣級財政優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極籌措資金，妥善安排償還資金化解存量債務。此外，還要加大對地方政府性債務監(jiān)督檢查力度，切實防範化解債務風險。“總體而言，我們對地方政府性債務管理工作的態(tài)度是‘控制增量，消化存量，適度舉債’，並堅持‘誰舉債，誰償還’的原則”。

　　南方日報記者 盧軼 統(tǒng)籌：黃應來