十八屆三中全會前瞻：國企發(fā)展進入“分類改革與監(jiān)管”新時期

　　實際上，正是由於國有企業(yè)使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)製造業(yè)中過量的國有資本不斷製造新的過剩産能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關係國民經(jīng)濟命脈、改善民生、國家長遠發(fā)展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所黨委書記、副所長 黃群慧

　　改革開放以來，國企改革與發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，但是，近幾年國企改革與發(fā)展的環(huán)境日趨複雜，給國企改革與發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

　　從國際環(huán)境看，受國際金融危機影響，世界經(jīng)濟形勢低迷，一些西方國家提出“競爭中立性”等遏制我國國有企業(yè)發(fā)展；從國內環(huán)境看，宏觀經(jīng)濟形勢下行壓力加大，科學發(fā)展觀要求國企轉變增長方式，社會上對國企的地位、作用和發(fā)展方向也出現(xiàn)了爭議。無論國企發(fā)展與否社會上都會有指責聲音：發(fā)展被指責損害了社會福利，不發(fā)展則被指責國有資産流失。

　　在這種背景下，如何按照十八大要求“推動國有資本更多投向關係國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力”，就成為未來我國國有企業(yè)改革的重大任務。

　　而當前國企改革只停留在對國有經(jīng)濟的功能定位的整體認識階段，還沒有細化到基於國有經(jīng)濟功能定位而對每家國企使命進行界定、進而推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實現(xiàn)“不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力”的目標。

　　未來國企改革的基本思路應該是“精細化分類改革”，我國國企改革與發(fā)展應該進入“分類改革與監(jiān)管”的新時期。

　　基於國有經(jīng)濟功能定位，明確將國有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類

　　經(jīng)過多年的摸索，我國國有經(jīng)濟的功能被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟基礎和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導作用。

　　十五屆四中全會《決定》指出：“國有經(jīng)濟要控制的行業(yè)和領域主要包括：涉及國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共産品和服務行業(yè)以及支柱産業(yè)和高新技術産業(yè)中的重要骨幹企業(yè)。”國有經(jīng)濟這種整體定位，是十分科學的，既滿足了市場經(jīng)濟共性要求，又滿足了社會主義市場經(jīng)濟體制的特性要求。

　　但是，上述整體功能定位會造成具體國有企業(yè)在生産經(jīng)營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求衝突。一方面，國有企業(yè)要通過追求盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而實現(xiàn)主導地位；另一方面，國有企業(yè)要彌補市場缺陷，服務公共目標，這可能會要求犧牲盈利。這會使得國有企業(yè)陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國有資産保值增值、壯大國有經(jīng)濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

　　企業(yè)運作的邏輯是使命決定戰(zhàn)略。實際上，正是由於國有企業(yè)使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)製造業(yè)中過量的國有資本不斷製造新的過剩産能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關係國民經(jīng)濟命脈、改善民生、國家長遠發(fā)展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

　　必須給國有企業(yè)具體明確的使命定位，對國有企業(yè)進行具體分類，不同類型的企業(yè)應該承擔國有經(jīng)濟的不同的功能定位。具體可以將國有企業(yè)分三大類：

　　一是公共政策性企業(yè)，主要是指處於自然壟斷的行業(yè)、提供重要的公共産品和服務的行業(yè)的企業(yè)，具體行業(yè)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共設施服務業(yè)、社會福利保障業(yè)、基礎技術服務業(yè)等。這類國有企業(yè)不以盈利為目的，主要承擔公益目標。

　　第二類是特定功能性企業(yè)，主要是指處於涉及國家安全的行業(yè)，支柱産業(yè)和高新技術産業(yè)的企業(yè)。這類企業(yè)所處領域相對寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術産業(yè)等，而且這類領域隨著國家的經(jīng)濟發(fā)展及戰(zhàn)略變化可以變化，這類企業(yè)既需要充當國家政策手段，又需要追求盈利，以促進自身的發(fā)展壯大，從而發(fā)揮對國家經(jīng)濟安全和經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用。

　　第三類是一般商業(yè)性企業(yè)。這類企業(yè)是除了上述兩類企業(yè)以外所有的現(xiàn)有企業(yè)，處於競爭性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣其生存和發(fā)展完全取決於市場競爭。

　　梳理113家央企的使命，

　　對現(xiàn)有國企進行分類改革和監(jiān)管

　　現(xiàn)在國資委管理113家央企，未來改革的思路是按照上述國有經(jīng)濟功能定位的要求，對這113家央企逐一明確其存在對國家的意義、必要性和法律基礎，從而具體界定每家央企的使命，進一步劃分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性三類。

　　對於公共政策性企業(yè)，可以採用國有獨資公司的形式。針對具體的企業(yè)可以專門立法，並建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現(xiàn)公共政策性目標。

　　對於特定功能性企業(yè)，可以採用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業(yè)建立有專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經(jīng)濟目標為主，滿足國有資産保值增值的要求。

　　對於一般商業(yè)性企業(yè)，可以採用相對控股的公司制形式，企業(yè)設立和運作符合公司法的要求即可。國資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。

　　從國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組目標要求看，國有企業(yè)應該主要體現(xiàn)為公共政策性企業(yè)和特定功能性企業(yè)，要不斷將國有資本集中在這兩類企業(yè)。

　　而一般商業(yè)性企業(yè)，原則上不新設這類企業(yè)，從長期看國有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國有資本集中到關係國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要政府“一刀切”強行要求退出。為了積極穩(wěn)妥推進國有企業(yè)分類改革，可以考慮開始不全面推開，先在一些地方國有企業(yè)或者在一些央企進行試點，積累經(jīng)驗，進一步在全國推廣。

　　對國有企業(yè)進行分類改革和監(jiān)管，不僅有利於明確國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組，實現(xiàn)國有資本的有序流動，而且有利於促進大企業(yè)集團建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結構的規(guī)範，有利於對國有企業(yè)領導人建立有效的激勵約束機制。

　　改革國企領導人管理制度，從“集中統(tǒng)一管理”向“分層分類管理”轉變

　　按照現(xiàn)行的國有企業(yè)領導人管理制度，國有企業(yè)領導人同時承擔“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色，國有企業(yè)領導人在制度設計上能夠享受兩種角色的利益(既享受相應行政級別的黨政幹部待遇，同時又可以拿到市場化的所謂職業(yè)經(jīng)理人的高薪酬待遇)，還可以規(guī)避兩種角色的風險(企業(yè)經(jīng)營遇到困難時可以調任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時可以調任企業(yè)領導尋求高經(jīng)濟報酬——所謂“金色降落傘”)。

　　這種既“當官”又“掙錢”、或者可以“當官”也可以“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，産生的社會負效應十分突出。當前對國有企業(yè)的很多不滿和情緒化的攻擊，在很大程度上來自於這種不公平。這不僅引起一般公眾非議，即使是黨政幹部，也會對國有企業(yè)領導人市場化高收入有很大抱怨。實際上，社會上存在對國有企業(yè)領導人高收入的意見，更準確地説是對這種國有企業(yè)領導人“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重角色的制度設計不滿意，這使得深化國有企業(yè)領導人制度改革就非常必要。

　　産生上述問題的根源，是中國特色的社會主義理論與現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論還缺乏在國有企業(yè)經(jīng)營機制實踐層面進行創(chuàng)造性地有機結合。一方面，我國建設的是中國特色的社會主義，在國有企業(yè)也必須堅持黨管幹部的原則；另一方面，市場經(jīng)濟體制要求國有企業(yè)改革要堅持市場化方向、突出國有企業(yè)的經(jīng)濟屬性和國有企業(yè)領導人員的企業(yè)家屬性。要滿足這兩個方面的要求，不應該像現(xiàn)行制度設計那樣簡單籠統(tǒng)地將“黨政官員”和“企業(yè)家”角色疊加在國有企業(yè)領導人身上，而應該從管理制度上將國有企業(yè)領導人進行分類，賦予不同的職業(yè)角色，實施精細化管理，從而在國有企業(yè)經(jīng)營機制實踐層面實現(xiàn)中國特色的社會主義與市場經(jīng)濟體制的有機結合。也就是説，要對國有企業(yè)領導人員管理制度進行改革，由黨組織部門“集中統(tǒng)一管理”逐步轉向“分層分類管理”。

　　具體而言，應該在上述基於使命分類管理、逐步將國有資本集中于公共政策性和特定功能性企業(yè)的基礎上，對於中央國有企業(yè)領導人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業(yè)集團公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領導班子成員，整體上市公司的黨組織領導班子成員、派出董事和內設監(jiān)事會主席等，應該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資産監(jiān)管部門管理。在選用方面，採用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應行政級別，選用、晉陞和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應黨政機關任職，相應黨政機關的領導也可以到這些集團公司的董事會、黨組織、監(jiān)事會任職；在激勵約束方面，應該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營發(fā)展和功能實現(xiàn)程度為標準，激勵主要以行政級別晉陞為主，報酬可以略高於同級別的黨政官員(可以設想高於同級別黨政官員工資的2到4倍)，但不能夠完全採用市場化的激勵機制，不能享受過高年薪和股權激勵。

　　另一類是“企業(yè)家”角色，中央國有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、執(zhí)行董事以及各個子公司層面的董事會成員和經(jīng)理團隊等都屬於這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會進行管理的，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場上通過競爭性的辦法由董事會進行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃藴剩聲凑帐袌鰳藴式o予其薪酬待遇，採用市場化的薪酬結構和水準，可以實施相應的股權激勵制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不能夠再享有相應級別的行政待遇，也沒有機會交流到相應的黨政機關任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。

　　基於上述兩類角色的劃分，可以建立以分層授權、分類管理為核心特徵的中央國有企業(yè)領導人管理制度。所謂分層授權就是上級組織和國資監(jiān)管部門對“黨政官員”角色的國有企業(yè)領導人具有選拔任命和管理權力，而對於“企業(yè)家”角色的國有企業(yè)領導人的選拔聘用和管理權力則授權給中央企業(yè)董事會；所謂分類管理，對“黨政官員”角色的國有企業(yè)領導人的管理，由上級組織和國資監(jiān)管部門參照黨政系統(tǒng)的激勵約束機制、結合企業(yè)經(jīng)營實踐進行制度計，而對於“企業(yè)家”角色的國有企業(yè)領導人的管理，則要由董事會按照職業(yè)經(jīng)理市場要求、建立市場化的激勵約束機制。

　　推進中央企業(yè)領導人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉變具有以下幾方面意義。一是有利於推進大型國有企業(yè)治理結構的完善、促進董事會作用的有效發(fā)揮，對理順國資監(jiān)管部門、董事會和經(jīng)營管理層之間的關係具有重要的意義；二是解決了堅持黨管幹部原則和國有企業(yè)領導人企業(yè)家屬性的矛盾，對於理論界一直呼籲的建立真正意義的國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理市場、培育一大批國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，進而促進國有企業(yè)效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管幹部的科學化水準，縮小了黨組織部門直接管理國有企業(yè)領導人員的幅度，有利於在機制上保證選擇優(yōu)秀專業(yè)人才擔任國有企業(yè)領導人的實現(xiàn)；四是實現(xiàn)了行政激勵約束和市場激勵約束的協(xié)同統(tǒng)一，有利於調動國有企業(yè)領導人的積極性，進一步促進國有企業(yè)發(fā)展。

　　推進中央企業(yè)領導人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉變，同樣也需要相應的配套改革舉措。一方面，上級組織部門和國資監(jiān)管部門要進行相應的職能調整和工作習慣轉變；另一方面，要進一步完善中央國有企業(yè)董事會建設，探索有效的董事會考核評價機制和成員選拔機制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔任，降低經(jīng)理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經(jīng)理層成員擔任執(zhí)行董事的比例，等等。