中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)成立以來，給經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公眾生活帶來了深遠(yuǎn)影響。從理念層面，它不斷刷新著人們對政府、市場關(guān)係的認(rèn)知；從制度層面，它不斷豐富著全面深化改革的內(nèi)涵。更為值得一提的是，它向世人昭示並踐行著中國“改革不停頓、開放不止步”的莊嚴(yán)承諾。

　　負(fù)面清單，是今年以來的“熱詞”之一。但在去年3月之前，或許還沒有多少人知道這個詞。從最初紛紛擾擾的探討，到如今漸趨理性的認(rèn)知，從上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的推進過程中，能夠讀出這項改革措施帶來的變化，也更能體會這項政府“自我革命”措施的重要之處。

　　松與緊折射開放程度

　　2013年9月29日，2013版《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》正式公佈。但是，對這個涵蓋18個門類、1069個小類，厚厚一疊負(fù)面清單，並不是所有人都叫好。有輿論認(rèn)為，開放程度不如預(yù)期，吸引力不足。

　　2014年7月1日，2014版負(fù)面清單發(fā)佈。新版清單剛剛發(fā)佈，美國財政部長雅各布·盧就迫不及待地表示“失望”。不過，美國財長沒有得到更多應(yīng)和。歐盟商會副會長、上海分會主席斯蒂芬·賽克認(rèn)為，負(fù)面清單“瘦身”，“是向正確的方向邁出了鼓舞人心的一步”，“重新鞏固了歐企對中國有關(guān)上海自貿(mào)區(qū)承諾的信心”。

　　上海自貿(mào)區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀2014版負(fù)面清單時説，2014年版負(fù)面清單開放度進一步提高，與2013版相比，取消了14條管理措施，放寬了19條管理措施，進一步開放的比率達17.4%。

　　上海市委常委、副市長兼自貿(mào)區(qū)管委會主任艾寶俊也樂觀地表示：負(fù)面清單瘦身改版，可能有人覺得還是改得不過癮，其實最重要的是制度框架確立，這好比是打開了一扇門，會逐步推開的……

　　所謂“負(fù)面清單”，其實相當(dāng)於投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明瞭企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和産業(yè)。在這個名單之外，“法無禁止即可為”，對“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域按內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制。

　　而在探索“負(fù)面清單”管理之前，我國對包括外商在內(nèi)的投資行為，採取事前審批的制度。此方式被稱為“正面清單”管理。根據(jù)這種模式，外商投資企業(yè)的合同章程需經(jīng)商務(wù)部、發(fā)改委、工商、稅務(wù)等多個部門審核蓋章後方能具備法律效力。根據(jù)投資規(guī)模的不同，審批部門或是國家級，或是地方級。以上海為例，經(jīng)2010年行政審批權(quán)下放之後，3億美元以下的外商投資項目可由上海市級部門審批，以上則需報批國家有關(guān)部門。有人説，在某些領(lǐng)域，“審批比計劃生育還嚴(yán)”。

　　“實施正面清單可以分類指導(dǎo)外商投資，但也存在很大的弊端。”上海市政府參事室主任王新奎指出，一個弊端是效率低下，企業(yè)的合同章程必須在走完所有審批流程之日起才能生效，另一個弊端是審批制的灰色地帶太大，容易産生尋租現(xiàn)象。如果採用負(fù)面清單來管理，那麼，在國家明確開列不予外商投資準(zhǔn)入或有限制要求的領(lǐng)域之外，就充分開放。這無疑會激發(fā)企業(yè)的主體活力，讓市場配置資源發(fā)揮更大作用。

　　正、負(fù)之間，體現(xiàn)了截然不同的投資管理理念。王新奎表示，負(fù)面清單的設(shè)立，使過去一些桌面之下的“潛規(guī)則”成為臺面以上的“明規(guī)則”，既與國際慣例接軌，又有效增強了行政的公開透明度，減少了行政成本和尋租空間。

　　重與輕考驗風(fēng)控能力

　　“我們先是在網(wǎng)上做了負(fù)面清單的自動比對，只要填上企業(yè)的經(jīng)營範(fàn)圍，比如‘機械設(shè)備貿(mào)易’，就會直接跳出一個窗口告知只要備案，不要再審批。”拓佳豐聖(上海)科貿(mào)有限公司代理人錢聖榮告訴記者，“網(wǎng)上申報的操作很簡單，整個過程半小時就能搞定。隨後帶齊網(wǎng)上表格中列出的申請材料，到服務(wù)大廳就能一站式受理，省下了很多時間。而過去像這樣的外商獨資企業(yè)，拿到證照至少需要20多天。”

　　負(fù)面清單帶來的“輕型”管理著實讓企業(yè)振奮，但是也讓不少專家學(xué)者憂慮。他們認(rèn)為，負(fù)面清單管理無前例可循，這一改革既要探索可複製的經(jīng)驗，又必須要注意風(fēng)險管控。

　　為加強風(fēng)險管控，上海自貿(mào)區(qū)實行的是“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式，這一模式在開放的同時又強調(diào)維護好國家經(jīng)濟安全。比如，2014版負(fù)面清單刪除了“禁止投資博彩業(yè)”以及“禁止投資色情業(yè)”的表述，一位業(yè)內(nèi)人士解釋説，因為這兩項內(nèi)容本身已經(jīng)被我國其他上位法禁止，換句話説，禁止這兩項投資的政策不僅對國內(nèi)企業(yè)適用，對外商也同樣適用，因此負(fù)面清單就沒有必要列出了。實際上，這就是強調(diào)了對於外資的“準(zhǔn)入前國民待遇”。

　　“準(zhǔn)入前國民待遇”是將國民待遇延伸至投資發(fā)生和建立前階段，其核心是給予外資準(zhǔn)入權(quán)，也即將對內(nèi)外資的平等待遇擴大到準(zhǔn)入權(quán)，並在監(jiān)管和稅收待遇上一視同仁。這也是開放投資體制採取的自由模式與傳統(tǒng)投資協(xié)定採取的控制模式的最重要的差別。

　　與此同時，要改變目前外商投資管理中“重審批、輕管理”的狀況。實際上，事後監(jiān)管能力上去了，“負(fù)面清單”才能、也才會相應(yīng)“變短”，王新奎認(rèn)為，“負(fù)面清單”不是説徹底不管，它後面的監(jiān)管應(yīng)該非常強，就是剛出現(xiàn)的新行業(yè)，也有辦法監(jiān)管。試驗區(qū)設(shè)立後，一定要注重監(jiān)管能力的提高。只有事後監(jiān)管有信心，很多事前審批才能取消。

　　王新奎説，政府一旦把管理重心由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中、事後監(jiān)管，加強對外資經(jīng)營活動的監(jiān)管，就會吸引外資大規(guī)模進入，激發(fā)企業(yè)的經(jīng)營活力，從而帶動服務(wù)業(yè)的開放與繁榮。8月底，上海自貿(mào)區(qū)所有航運開放措施已在上海浦東落地，馬士基船務(wù)管理諮詢有限公司等一批世界級航運服務(wù)機構(gòu)相繼入駐，國內(nèi)航運業(yè)多項業(yè)務(wù)空白被填補。

　　快與慢更重推廣品質(zhì)

　　短短幾個月裏，負(fù)面清單制度已經(jīng)成了各省份競相採用的改革辦法。從上海本地的區(qū)縣，到四川、海南、河北等地，都紛紛推出了負(fù)面清單管理制度。

　　去年上海自貿(mào)區(qū)獲批消息傳出後，一些人來問自貿(mào)區(qū)是怎麼回事，當(dāng)?shù)弥@主要是制度創(chuàng)新，而不是政策優(yōu)惠後，便失望地走開了。如今，當(dāng)人們看到制度創(chuàng)新帶來的“紅利”時，才真正認(rèn)識到了由負(fù)面清單推動政府職能轉(zhuǎn)變中所蘊含的巨大能量。

　　變化已經(jīng)開始了。“法無禁止即可為”，這話在自貿(mào)區(qū)已經(jīng)成了流行語。這，正是政府主動放權(quán)的反應(yīng)之一。

　　面對市場、面對企業(yè)，政府部門自我革命。不少專家表示，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的核心就是兩條：通過負(fù)面清單管理模式等國際通行規(guī)則的推出，在自貿(mào)區(qū)形成高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則；通過高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則的制定、政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新，實現(xiàn)政府的改革，從原來重審批環(huán)節(jié)過渡到今後重監(jiān)管環(huán)節(jié)。

　　共識一旦形成，配合著井噴的改革熱情，上海自貿(mào)區(qū)得到的支援力度也更大了。艾寶俊説，14家部委全力以赴，先後出臺了為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新鬆綁的各項舉措。

　　商事登記制度變了，使政府對市場主體管理方式面目一新。從2013年10月1日起，上海自貿(mào)區(qū)企業(yè)註冊實行先照後證、註冊資本認(rèn)繳等新舉措，最終目標(biāo)是在準(zhǔn)入階段減少乃至最終取消前置審批。

　　國際貿(mào)易單一窗口推出了，2014年6月18日，這一平臺正式上線，部分功能啟用，處理過程公開透明，減少了審理者的自由裁量權(quán)。

　　企業(yè)繳稅簡單了，國家稅務(wù)總局今年7月7日發(fā)佈支援上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新稅收服務(wù)的辦法，“辦稅一網(wǎng)通”等10項措施正式推出。自貿(mào)區(qū)率先試行稅務(wù)登記網(wǎng)上自動賦碼管理，這被視為稅收徵管歷史性的突破。

　　“這個過程類似‘摸著石頭過河’。”上海市委副書記、市長楊雄表示，“負(fù)面清單再修訂時，還應(yīng)加強頂層設(shè)計。兩相結(jié)合，才更加科學(xué)和穩(wěn)妥。”在談及上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗“可複製可推廣”時，楊雄也一再表示，“要讓拿出來的經(jīng)驗更紮實一點，更穩(wěn)妥一點。”