資料圖

　　國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張佔(zhàn)斌。資料圖片

　　8月27日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，國(guó)家行政學(xué)院、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中科院4個(gè)部門的負(fù)責(zé)人走進(jìn)中南海，作政策落實(shí)第三方評(píng)估的彙報(bào)。

　　評(píng)估報(bào)告直指有的部門和地方“對(duì)審批很迷戀，對(duì)監(jiān)管很迷茫”；評(píng)比達(dá)標(biāo)事項(xiàng)過亂；棚戶區(qū)改造拿不全“四證”違規(guī)操作等問題。

　　今年6月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了針對(duì)19項(xiàng)政策落實(shí)情況的首次全面督查，其中一大創(chuàng)舉是引入第三方評(píng)估機(jī)制。

　　引入第三方評(píng)估，就是要發(fā)現(xiàn)一些“政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到、不敢公開的問題”，並提出解決建議。

　　第三方評(píng)估獨(dú)立於督查組

　　國(guó)家行政學(xué)院承擔(dān)的任務(wù)是“取消和下放行政審批事項(xiàng)、激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”的評(píng)估。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張佔(zhàn)斌參加了第三方評(píng)估工作。

　　從部委地方領(lǐng)導(dǎo)，到小微企業(yè)老闆，他們都要接觸。“座談會(huì)上有的是很小企業(yè)的老闆，有的剛創(chuàng)業(yè)不久，比如照相館老闆。”

　　張佔(zhàn)斌告訴新京報(bào)記者，第三方評(píng)估的調(diào)研與國(guó)務(wù)院督查組完全獨(dú)立，更多選擇下放權(quán)力比較多、影響大的部門，另外東、中、西部省份都要兼顧。“從接受任務(wù)到完成，大概有兩個(gè)月的時(shí)間。”他説，“經(jīng)常加班加點(diǎn)，有時(shí)候要連夜換地方，到了目的地都半夜了。”

　　參加此次第三方評(píng)估的有4家單位：國(guó)家行政學(xué)院、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和中科院，分別對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)、棚戶區(qū)改造、扶貧開發(fā)、農(nóng)村飲水安全等改革、發(fā)展、民生政策落實(shí)情況開展第三方評(píng)估。

　　評(píng)估組走訪多個(gè)省市和部委，工作方式主要是召開座談會(huì)、訪談、實(shí)地走訪，問卷調(diào)查等形式。

　　與前期的國(guó)務(wù)院督查組分成8個(gè)組分赴4個(gè)部委和16個(gè)省(區(qū)、市)“橫向”督查19項(xiàng)政策相比，第三方評(píng)估採(cǎi)取縱向的方式，除了國(guó)家發(fā)展研究中心承擔(dān)兩項(xiàng)之外，其餘3個(gè)部門各承擔(dān)一項(xiàng)內(nèi)容，分赴不同的部委和地區(qū)調(diào)研評(píng)估。

　　評(píng)估發(fā)現(xiàn)不少部門“會(huì)批不會(huì)管”

　　本屆政府將簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”。在國(guó)務(wù)院督查的19項(xiàng)內(nèi)容中，簡(jiǎn)政放權(quán)是第一項(xiàng)。

　　國(guó)家行政學(xué)院評(píng)估組對(duì)本屆政府前四批取消和下放的416項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)落實(shí)進(jìn)行了評(píng)估。

　　“取消和下放的行政審批，含金量較高。企業(yè)都舉雙手贊成，希望將下放權(quán)力落實(shí)到實(shí)處。”張佔(zhàn)斌説，當(dāng)然也有一些問題，有些幹部不太會(huì)監(jiān)管，“我們的監(jiān)管欠賬很多。”

　　評(píng)估報(bào)告稱，部門“自我革命”動(dòng)了真格，本屆政府前四批取消下放審批事項(xiàng)，數(shù)量目標(biāo)已經(jīng)完成過半。

　　報(bào)告還專門指出普遍存在“監(jiān)管是短板”的現(xiàn)象。

　　“不少部門和地方不同程度地存在著‘會(huì)批不會(huì)管’的情況。有的‘對(duì)審批很迷戀，對(duì)監(jiān)管很迷茫’，因?yàn)槭虑皩徟钍煜ぁⅰ畋憬荨病钌儇?zé)’。”報(bào)告中寫道，有61.3%的受訪企業(yè)不了解取消下放事項(xiàng)後有無監(jiān)管。

　　在下放審批權(quán)方面，評(píng)估組還發(fā)現(xiàn)其他問題，比如，行政審批事項(xiàng)數(shù)量不清，有的地方和部門，“一項(xiàng)”指小項(xiàng)，有的指大項(xiàng)，大項(xiàng)可能包括二十多個(gè)小項(xiàng)。

　　評(píng)比達(dá)標(biāo)等事項(xiàng)過亂，資質(zhì)資格類項(xiàng)目繁多。比如西北大學(xué)僅今年上半年，就按照上級(jí)部門要求開展了22項(xiàng)各類先進(jìn)評(píng)選活動(dòng)，學(xué)校反映強(qiáng)烈，干擾了正常的教學(xué)科研工作。

　　一個(gè)地質(zhì)公園立項(xiàng)要蓋近百公章

　　中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)的評(píng)估，聚焦最多的也是簡(jiǎn)政放權(quán)。該單位的評(píng)估內(nèi)容是“落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目的政策落實(shí)情況”。

　　評(píng)估報(bào)告顯示，44.35%的企業(yè)認(rèn)為當(dāng)前制約企業(yè)投資自主權(quán)的最主要因素是前置審批。

　　有民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為，新版核準(zhǔn)目錄的核準(zhǔn)許可權(quán)取消和下放的力度較大，政府部門在改進(jìn)和規(guī)範(fàn)核準(zhǔn)、備案行為方面有所提升，企業(yè)投資自主權(quán)有所擴(kuò)大。南京鋼鐵集團(tuán)反映，過去國(guó)家有關(guān)部門核準(zhǔn)企業(yè)境外投資項(xiàng)目至少需2個(gè)月，現(xiàn)在改為省級(jí)備案只需要15天。

　　然而在審批和放權(quán)方面，仍存在不少問題。

　　比如前置審批環(huán)節(jié)多，程式複雜。有公司反映，投資一個(gè)水電站項(xiàng)目需要編制38個(gè)評(píng)估報(bào)告，通過38次評(píng)審才可以申報(bào)項(xiàng)目核準(zhǔn)。一個(gè)地質(zhì)公園立項(xiàng)涉及30多個(gè)部門，需要蓋近百個(gè)章。

　　有些前置審批互為前置，甚至形成死迴圈，令企業(yè)不知所措。

　　有些備案存在變相審批和隱性壁壘。有公司反映，雲(yún)南、貴州、四川等地的頁巖氣項(xiàng)目名義上向社會(huì)公開招標(biāo)，但實(shí)際上項(xiàng)目的開發(fā)已經(jīng)被有關(guān)部門授權(quán)給國(guó)有企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)想?yún)⑴c，只能去找他們。

　　同時(shí)，仲介機(jī)構(gòu)問題也很突出。仲介收費(fèi)偏高，服務(wù)耗時(shí)長(zhǎng)，而且存在指定仲介機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。有民營(yíng)企業(yè)反映，仲介機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)存在利益輸送，仲介機(jī)構(gòu)“蓋章收費(fèi)”現(xiàn)象普遍。

　　工商聯(lián)建議進(jìn)一步放寬民資投資

　　8月27日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，一是繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，重點(diǎn)解決“會(huì)批不會(huì)管”，“對(duì)審批迷戀、對(duì)監(jiān)管迷茫”等問題。建立與審批相關(guān)的仲介機(jī)構(gòu)資訊公開制度。二是以壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域和行業(yè)為重點(diǎn)，推出一批適合民間資本投資意願(yuàn)和能力的好項(xiàng)目。

　　在全國(guó)工商聯(lián)的評(píng)估報(bào)告中指出，在首批80個(gè)示範(fàn)項(xiàng)目中，共有33個(gè)項(xiàng)目不同程度引入了民間資本。

　　但是，開放度仍然不高。在推出示範(fàn)項(xiàng)目的5個(gè)領(lǐng)域中，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本參與的比例不到30%，油氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施領(lǐng)域民間資本只參與了1個(gè)項(xiàng)目，3G、4G移動(dòng)網(wǎng)路、下一代網(wǎng)際網(wǎng)路等新一代資訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程尚未向民間資本開放。

　　報(bào)告建議，要進(jìn)一步擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，把石油、電力、化工、電信、鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域和行業(yè)作為向民間資本開放的重點(diǎn)。

　　地方安居工程資金壓力大

　　8月27日的常務(wù)會(huì)議，要求盤活存量資金，加大對(duì)農(nóng)村、貧困地區(qū)等的財(cái)政支援，確保按期完成棚改、減貧、飲水安全等年度“硬任務(wù)”。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)現(xiàn)，到6月底，全國(guó)安居工程開工量和基本建成量已經(jīng)分別達(dá)到年度任務(wù)的73.5%和57.0%。2014年，國(guó)務(wù)院部署的保障性安居工程新開工任務(wù)總量為729萬套。

　　但是，棚改等安居工程在推進(jìn)中遇到了一些問題。

　　根據(jù)問卷調(diào)查，78.8%的官員認(rèn)為“拆遷難”是主要問題。尤為突出的難點(diǎn)是個(gè)別“釘子戶”提出不合理的補(bǔ)償要求。

　　多數(shù)地方政府強(qiáng)烈反映，按照現(xiàn)行規(guī)定，棚改等安居工程項(xiàng)目必須在“四證”齊全的條件下才能開工，但是辦齊“四證”則需要多個(gè)審批環(huán)節(jié)，週期較長(zhǎng)。為完成考核目標(biāo)，相當(dāng)一部分棚改等安居工程項(xiàng)目只能在“四證”不全的情況下開工，採(cǎi)取“邊建設(shè)邊辦證”的做法。

　　此外還存在地方資金缺口和中長(zhǎng)期債務(wù)壓力加大，安居工程的法律體系尚不健全等問題。

　　在減貧方面，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心評(píng)估組認(rèn)為政府工作報(bào)告中提出的“今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬人以上”的目標(biāo)可以完成。

　　針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，評(píng)估組建議完善貧困人口識(shí)別機(jī)制，增加精準(zhǔn)扶貧資金規(guī)模、動(dòng)員社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧等。

　　■ 對(duì)話

　　評(píng)估組成員揭秘評(píng)估過程，認(rèn)為有利於建立服務(wù)型、法治政府

　　“第三方評(píng)估工作完全獨(dú)立”

　　國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張佔(zhàn)斌參加了此次第三方評(píng)估。他對(duì)新京報(bào)記者講述了第三方評(píng)估組的工作方式，以及報(bào)告的出爐過程。

　　新京報(bào)：你參加的評(píng)估組，如何進(jìn)行評(píng)估？

　　張佔(zhàn)斌：專家和工作人員加起來有40多個(gè)人。調(diào)研了十多個(gè)省市、二十多個(gè)部委。從接受任務(wù)到完成彙報(bào)大概兩個(gè)月的時(shí)間。

　　接到任務(wù)後，一開始是學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院文件、中央領(lǐng)導(dǎo)講話，明確任務(wù)，研究我們的方案。然後到部委和省裏調(diào)研。調(diào)研回來以後就集中討論這個(gè)報(bào)告怎麼寫，中間要是發(fā)現(xiàn)缺什麼東西，向部委要材料，再下去調(diào)研。來來回回跑，很多教授自動(dòng)放棄休假，整個(gè)假期都在幹這個(gè)事。當(dāng)然，收穫也很多。

　　新京報(bào)：都走訪了什麼地方？

　　張佔(zhàn)斌：我們分了幾個(gè)組，去不同的部委和地方調(diào)研，分頭開座談會(huì)，去實(shí)地看，看材料和彙報(bào)，也會(huì)去問老百姓。

　　比如我們召開座談會(huì)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、公共管理專家、企業(yè)家都會(huì)邀請(qǐng)。央企負(fù)責(zé)人和民企負(fù)責(zé)人都有，我們還特意找到很多小微企業(yè)負(fù)責(zé)人。我們盡可能多地接觸不同的人。

　　新京報(bào)：有沒有人跟你們講難處？

　　張佔(zhàn)斌：難處也有。很多幹部、很多政府部門，對(duì)怎麼搞好監(jiān)管不太會(huì)，對(duì)監(jiān)管很迷茫。我國(guó)的監(jiān)管歷史欠賬很多，過去政府習(xí)慣審批，怎麼搞監(jiān)管、搞服務(wù)，這方面還有所欠缺。現(xiàn)在還出現(xiàn)一些安全問題、食品問題、藥品問題等，説明監(jiān)管還沒有完全到位。怎麼管、怎麼樣管好，一個(gè)是要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，不能像過去那樣服務(wù)就是收費(fèi)，管理就是罰款；再一個(gè)就是要有先進(jìn)技術(shù)和手段。

　　新京報(bào)：基層老闆有什麼想法？

　　張佔(zhàn)斌：我們專門搞了一個(gè)小微企業(yè)家座談會(huì)，包括照相館老闆都來了，也有剛剛創(chuàng)業(yè)的。他們的直觀感受是，簡(jiǎn)政放權(quán)後辦手續(xù)確實(shí)簡(jiǎn)單了，有的還減稅了，都挺感謝政府的。

　　新京報(bào)：在設(shè)計(jì)評(píng)估路線時(shí)，有沒有參考國(guó)務(wù)院督查組路線？

　　張佔(zhàn)斌：我們?cè)谠O(shè)計(jì)調(diào)查方案的時(shí)候，國(guó)務(wù)院督查組已經(jīng)開始督查了。我們主要根據(jù)國(guó)務(wù)院給我們的題目來決定去哪些地方。督查組去過的省份和部委，我們可以去。督查組沒去過的省份和部委，有的我們也要去。

　　去部委的時(shí)候，我們更多選擇下放權(quán)力比較多、對(duì)社會(huì)影響比較大、社會(huì)比較關(guān)注的部門。省份選擇東、中、西有代表性的地方。

　　新京報(bào)：在撰寫評(píng)估報(bào)告的時(shí)候，主要講成績(jī)還是講問題？

　　張佔(zhàn)斌：這也是我們反覆討論的問題，既要講成績(jī)，也要講問題，同時(shí)還要講建議。比如，有些政策效果不明顯，我們就分析是不是需要一個(gè)過程，或者是中間落實(shí)或銜接出了些問題，針對(duì)不同原因最後提出建議。

　　為了使分析盡可能客觀，我們通過具體例子、數(shù)據(jù)來説明、論證我們的觀點(diǎn)和判斷。我們希望每句話都言之有據(jù)，舉的都是認(rèn)真篩選出來的重要的、有代表性的例子。

　　新京報(bào)：評(píng)估報(bào)告是否借鑒了國(guó)務(wù)院督查組的督查結(jié)果？

　　張佔(zhàn)斌：我們的第三方評(píng)估完全獨(dú)立，和政府部門沒有交集。督查和第三方評(píng)估是推動(dòng)改革發(fā)展的一種積極探索，對(duì)提高政府治理現(xiàn)代化，包括國(guó)家治理水準(zhǔn)，是一種積極、有意義的探索。這個(gè)制度建立起來以後，對(duì)建立服務(wù)型政府、法治政府、有為政府是有益的。

　　新京報(bào)：評(píng)估組平時(shí)是怎麼工作的？

　　張佔(zhàn)斌：我們上午聽報(bào)告，有專人負(fù)責(zé)整理，中午不休息就要拿出初稿來，到晚上基本就得拿出一個(gè)定稿來報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)供組內(nèi)交流。我們大概寫了一百多份素材紀(jì)要，而且有的是當(dāng)天就得整理出來第二天印出來，這樣才能儘快交流，儘快了解。有時(shí)候是白天調(diào)研、開座談會(huì)，晚上連夜趕到其他省份。這幾個(gè)月大家非常忙，也很有效率。

　　新京報(bào)：在做第三方評(píng)估時(shí)，有什麼體會(huì)？

　　張佔(zhàn)斌：中央部委下放的審批權(quán)力含金量越來越高。各個(gè)部委都在認(rèn)真研究哪些權(quán)力要下放，哪些權(quán)力要保留，怎麼樣能夠經(jīng)得起社會(huì)的檢驗(yàn)，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

　　下放這些權(quán)力之後，有的地方取得的社會(huì)效果非常明顯，有的可能還需要一定過程和時(shí)間才能顯現(xiàn)出來。總的來説，社會(huì)各界非常歡迎權(quán)力下放。有的企業(yè)負(fù)責(zé)人説，舉雙手歡迎國(guó)務(wù)院、黨中央的決定，也希望把下放的權(quán)力落到實(shí)處，特別是在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速發(fā)展，有經(jīng)濟(jì)下行壓力的情況下，更希望能釋放市場(chǎng)的活力。

　　■ 第三方評(píng)估發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　簡(jiǎn)政放權(quán)

　　問題：以考證培訓(xùn)代監(jiān)管

　　案例：在勘察設(shè)計(jì)行業(yè)實(shí)行企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人資質(zhì)相掛鉤的管理辦法，要求企業(yè)必須有若干名具備一定資質(zhì)的專業(yè)人員。很多企業(yè)平時(shí)不需要養(yǎng)那麼多人員，只能靠“借證”來滿足這種要求，導(dǎo)致出現(xiàn)大量“掛證交易”現(xiàn)象，使資質(zhì)管理髮生嚴(yán)重變異。

　　棚改工程

　　問題：地方資金缺口

　　案例：經(jīng)過以往幾輪的棚戶區(qū)改造，各城市地段較好、商業(yè)開發(fā)價(jià)值較高的棚戶區(qū)已經(jīng)基本改造完成，當(dāng)前和今後的棚改項(xiàng)目大多都是地塊不大、位置不佳、分佈零散、商業(yè)開發(fā)價(jià)值低的“硬骨頭”，項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)資金自我平衡，也很難吸引社會(huì)資本投入，需要在創(chuàng)新政策和方式上狠下工夫。

　　精準(zhǔn)扶貧

　　問題：貧困人口識(shí)別和建檔立卡工作需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善

　　案例：雲(yún)南省反映，貧困人口控制規(guī)模與實(shí)際貧困人口數(shù)差距較大，給貧困識(shí)別帶來困擾。基層幹部講，條件差不多的農(nóng)戶，有的被識(shí)別為貧困戶，有的未能被識(shí)別為貧困戶，一旦精準(zhǔn)扶貧政策到位以後，會(huì)使兩者的政策待遇出現(xiàn)明顯差距，有可能引發(fā)未獲得扶持的貧困農(nóng)戶的不滿。

　　水利工程

　　問題：重大水利工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，耕地佔(zhàn)用稅偏高

　　案例：現(xiàn)行水利建設(shè)徵地政策與鐵路、交通等其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)相比，存在“同地不同價(jià)”、“同地不同稅”等問題，土地補(bǔ)償費(fèi)和移民安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是鐵路、交通行業(yè)的一半甚至更少，而耕地佔(zhàn)用稅則高數(shù)倍，導(dǎo)致水利工程徵地難、拆遷難、移民安置工作難，影響開工。

　　飲水安全

　　問題：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理難度大

　　案例：農(nóng)村飲水安全工程解決的農(nóng)村飲水不安全人口史無前例。但是，目前在運(yùn)營(yíng)管理方面的難題是，運(yùn)營(yíng)單位只能微利甚至虧本經(jīng)營(yíng)，難以保障水廠正常運(yùn)營(yíng)；僅半數(shù)樣本縣出臺(tái)了飲水工程維護(hù)養(yǎng)護(hù)基金管理辦法；運(yùn)營(yíng)單位具有一定專業(yè)技能的員工比例低。