國務院日前發(fā)佈的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)提出，完善農村産權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權(即“三權”)作為農民進城落戶的條件。至此，以往少數(shù)地方政府以“土地換戶籍”的做法被叫停。

　　土地制度和戶籍制度並稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認為，土地制度改革需要儘快取得突破，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進程。而隨著戶改正式啟動，將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快，相關法律修訂也將提上日程。

　　指向

　　《意見》明確完善農村産權制度

　　近日發(fā)佈的《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，“農業(yè)”和“非農業(yè)”區(qū)分戶口性質的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。不過，專家認為，對戶籍制度改革不能就戶籍改戶籍，而是需要將與戶籍制度相聯(lián)繫的城鄉(xiāng)土地、保障、福利、公共服務、就業(yè)制度等聯(lián)動配套地開展改革。

　　針對土地制度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農村産權制度。土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經(jīng)濟組織成員應當享有的合法財産權利。加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權。推進農村集體經(jīng)濟組織産權制度改革，探索集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，保護成員的集體財産權和收益分配權。

　　多位專家表示，實際上除了確權核實農村産權以外，農村産權制度改革的核心是産權流轉，目前看來最佳途徑是發(fā)展農村産權流轉交易市場，提供相關的産權、房産、土地等內容的資訊諮詢；鑒定合同的真實性和有效性；為雙方當事人談判提供場所；協(xié)調處理糾紛等。

　　《意見》提出，建立農村産權流轉交易市場，推動農村産權流轉交易公開、公正、規(guī)範運作。堅持依法、自願、有償?shù)脑瓌t，引導農業(yè)轉移人口有序流轉土地承包經(jīng)營權。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意願前提下開展試點。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

　　“在推進新型城市化過程中，政府應該把徵地、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，並通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現(xiàn)土地———財政———戶籍改革的全面突破。”中國人民大學經(jīng)濟學院教授陶然稱，中國城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動，防止出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局。

　　聯(lián)動

　　專家建議戶改土改同步推進

　　有專家曾表示，土地不能轉變?yōu)樨敻唬菓艏贫雀母锱c城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農民進城之後，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農村土地，但土地並不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

　　今後的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中，為了解決資金問題，許多地方政府對土地制度改革寄予厚望。有人認為，農民現(xiàn)在所擁有的重要資産就是土地，這包括幾十年不變的農地承包權以及宅基地使用權。如果能在政策上允許農村土地資産進入市場，無疑能夠激活沉睡的土地資産價值，在保證農民利益的同時，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設引入大量的市場資金。

　　然而，因為農民土地財産權保障缺乏制度安排，農民的土地權益在很大程度上是模糊的，農民缺乏明確的制度預期，所以一些地方政府進行了如“土地換社保、土地換戶籍”等不合理的嘗試。雖然在部分地區(qū)這種交換看似在平穩(wěn)開展，而實際上，據(jù)有關部門統(tǒng)計，高達九成受訪農民不願交地換非農戶口，這中間出現(xiàn)了很多諸如強迫交換、強行徵地等侵犯農民權益的行為。

　　“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地，一個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業(yè)內專家告訴《經(jīng)濟參考報》記者，農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分的保證，而如今戶籍改革已經(jīng)啟動，相應的土地制度改革如果不儘快取得突破，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化整體進程。

　　復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授任遠也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動性。農村流出地的土地制度安排對於農村人口遷移和城鎮(zhèn)化選擇具有影響。小城鎮(zhèn)和中等城市的移民更加有願意獲得流入地城鎮(zhèn)的戶籍，而來自農村的移民對於獲得城鎮(zhèn)戶籍的期望則相對較弱，這是與擁有農村土地的因素相聯(lián)繫的。因此，合理處理農村土地制度改革和戶籍制度改革的關聯(lián)性，對於推動農村人口離開土地進入城市，對於妥善協(xié)調人口遷移和城鎮(zhèn)化的關係尤其必要。

　　任遠認為，農村土地産權應逐步和戶籍身份脫鉤，要將農村土地轉換為農村居民的法人財産權。通過積極發(fā)展基於農村土地財産權的市場流轉體制，可以幫助農民能夠根據(jù)自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進入城鎮(zhèn)的束縛，從而自覺地選擇遷移流動。

　　配套

　　確權、修法等基礎工作進程加快

　　隨著戶改正式啟動，將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快，相關法律修訂也將提上日程。一位接近國土資源部的專家表示，就現(xiàn)階段而言，戶籍改革的推進，將促使農地確權等基礎工作的進程進一步加快，相關法律的修訂也會再次提上日程。作為上述改革的基礎工作，農村産權制度改革已納入國土部今年的重點工作中，農村土地所有權和使用權的確權登記工作正在推進。但從操作層面來看，最為現(xiàn)實的一點，在於保障城鎮(zhèn)化進程中的農民權益。

　　而據(jù)記者此前獲得的消息，目前全國農村集體土地所有權確權登記發(fā)證率已超過九成，安徽和四川已經(jīng)確定將開展整省農村土地確權頒證的試點，另外要力爭用5年時間基本完成全國農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證。對此，中國農業(yè)科學院農經(jīng)所所長秦富表示，只有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關係，才能隨即展開其他各項改革工作。

　　而據(jù)中央農村工作領導小組辦公室副局長趙陽日前確認，除了加快推進農村土地確權登記辦證工作，依法保障農民土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權以外，同時也正在積極推進農村集體經(jīng)濟組織産權制度的改革，探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，切實保護農民作為集體經(jīng)濟組織成員的集體財産權和收益分配權。

　　對於進城落戶的農民是否有償退出“三權”，趙陽強調，應該充分尊重農民的意願。新型城鎮(zhèn)化是一個很長的歷史過程，在農民進城的過程中，不僅是他們自身需要有一個逐步適應的過程，在這個過程中間，作為城市政府方面，要為他們提供均等化的公共服務，也有一個承受能力的問題，還有一個逐步完善的過程。之所以文件提出來，要保留進城農民的三項權利，就是要讓他們進退有路，使城鎮(zhèn)化過程更加平順、更加和諧。

　　法律法規(guī)方面，按現(xiàn)在的農村土地承包法規(guī)定，“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這客觀上留下了農民進城必須放棄三權的法律依據(jù)。專家認為，對此需要儘快予以修訂，另外《土地管理法》的修訂也應儘快。

　　“土地是留是流，由農民自己決策。”此外，專家還建議，在推進戶籍制度改革中，要對土地問題作出更為具體的説明。