專(zhuān)題背景

　　中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議剛剛落幕，針對(duì)廣受關(guān)注的戶籍制度改革問(wèn)題，公安部副部長(zhǎng)黃明17日表示，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)範(fàn)有序的新型戶籍制度。

　　此前，戶籍制度改革的路線圖已經(jīng)公佈。黨的十八屆三中全會(huì)明確：“加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”

　　至此，“橫軸”和“縱軸”——加快推進(jìn)戶籍制度改革的時(shí)間和空間坐標(biāo)更為明晰。這一坐標(biāo)的指向顯然是，農(nóng)民進(jìn)城落戶不僅僅是從農(nóng)民工到市民名稱的轉(zhuǎn)變，更是指自由而全面發(fā)展的幸福市民。那麼，如何有效、有序推進(jìn)上述目標(biāo)，無(wú)疑是對(duì)於新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的巨大考驗(yàn)。

　　新聞事實(shí)

　　戶籍制度改革方向清晰

　　之一 公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化

　　黃明表示，這次戶籍改革是配套進(jìn)行的，一方面要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題，另一方面就是要提高公共服務(wù)，要擴(kuò)大覆蓋面，讓那些暫時(shí)還不具備落戶條件或不願(yuàn)在城市落戶的人，也在醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、社會(huì)保障等方面，能逐步享有同當(dāng)?shù)鼐用裢鹊幕竟卜?wù)。

　　之二 農(nóng)民進(jìn)城有原則

　　黃明表示，加快戶籍制度改革主要任務(wù)，是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，並把握好三個(gè)重要原則。一要尊重自願(yuàn)。農(nóng)民要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí)進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)民趕進(jìn)城、拉進(jìn)城、“被落戶”。二要分類(lèi)指導(dǎo)。要根據(jù)各地實(shí)際情況，因地制宜制定城市的標(biāo)準(zhǔn)，向全社會(huì)公佈，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解每個(gè)城市（落戶）的具體條件，合理安排自己的未來(lái)，給自己固定的預(yù)期和希望。三要有序推進(jìn)。

　　之三 有穩(wěn)定職業(yè)是落戶基本條件

　　黃明介紹説，到2020年的時(shí)候，要建立一套新型的戶籍制度，其中有三個(gè)重要特點(diǎn)，一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；二是戶口的遷入條件，以合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件；三是以經(jīng)常居住地為登記形式。屆時(shí)，在城鄉(xiāng)之間、城市之間遷徙就比較容易了。

　　之四 引導(dǎo)人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)

　　黃明稱，北京和廣州在過(guò)去的10年中，每年都增加流動(dòng)人口40萬(wàn)以上，上海和深圳每年增長(zhǎng)50萬(wàn)以上，人口過(guò)度集中，給環(huán)境、交通等造成很大的壓力。要從政策上引導(dǎo)、加快中小城市的建設(shè)。有重點(diǎn)地發(fā)展建制鎮(zhèn)、要加強(qiáng)産業(yè)的引導(dǎo)，産業(yè)的轉(zhuǎn)移，讓中小城市、建制鎮(zhèn)周邊的常住人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能就近就地打工和轉(zhuǎn)移。還要加強(qiáng)思想觀念的引導(dǎo)，要告訴大家進(jìn)城的目的是追求幸福的生活，合適才可能舒適、幸福。

　　現(xiàn)狀分析

　　繞不過(guò)的戶籍制度改革

　　成為城裏人，是數(shù)億農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口的夢(mèng)想。但是，小小的一紙戶籍冰冷的將他們距于千里之外。以戶籍制度為桎梏的城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)，往往成為一種令人尷尬的身份迷失：從最初的“盲流”到“外來(lái)工”、“農(nóng)民工”，在工不工、農(nóng)不農(nóng)之間，始終連最基本的身份融入都無(wú)法做到。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)生活民主化的今天，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)引起了越來(lái)越多的爭(zhēng)議，戶籍制度改革是廣大人民群眾特別是持有農(nóng)村戶口公民和整個(gè)社會(huì)的迫切要求。

　　12月12日—13日召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議，明確提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。上海市決策諮詢委員會(huì)委員華生指出，新型城鎮(zhèn)化意味著要改變過(guò)去只要土地不要人，“農(nóng)民進(jìn)城仍然是農(nóng)民工，還有幾億人家庭是分居的，子女是留守的，這種狀態(tài)是不可持續(xù)的。”新型城鎮(zhèn)化就是要改變農(nóng)民工進(jìn)城之後的身份，要真正的可融入的城市化。因此，戶籍制度改革，顯然是繞不過(guò)去的關(guān)鍵問(wèn)題。

　　算上目前已經(jīng)在城市中的2億農(nóng)村人，加上還要向城市轉(zhuǎn)移的4億到5億農(nóng)村人，他們實(shí)際的夢(mèng)想是：在城市中能找到有合理工資收入的工作，能夠自己創(chuàng)業(yè)謀生；能有一個(gè)較體面的安居之處，並且?jiàn)^鬥數(shù)年後，能買(mǎi)得起城市中的一套房子，夫妻子女能在城市中團(tuán)聚；自己和子女能在城市中接受與城裏人子女一樣的平等教育，能有與城裏人一樣的醫(yī)療保障，並且能平等地進(jìn)入城市的養(yǎng)老保障體系。

　　不過(guò)，長(zhǎng)期以來(lái)，隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)管理的需要，原本以人口登

　　記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著諸多教育、社保、醫(yī)療等社會(huì)福利和公共政策。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。

　　有專(zhuān)家對(duì)此表示，當(dāng)前，中國(guó)的戶籍制度改革正在沿著兩條路徑進(jìn)行：一條路是逐步放寬落戶限制，另一條路，則是逐漸將戶籍與福利脫鉤，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。黃明在接受採(cǎi)訪時(shí)也提出，建立實(shí)施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決好暫不具備落戶條件或者不願(yuàn)落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問(wèn)題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道。

　　深度透視

　　“兩條腿”走好改革路

　　中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為，戶籍制度本身很好改，關(guān)鍵是戶籍背後依附的那些制度、服務(wù)、權(quán)利不一樣，加大了改革的難度。

　　正如楊偉民所言，與當(dāng)前明確的建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市四級(jí)落戶政策相對(duì)應(yīng)的，是兩種不同的人口遷移趨向：一方面，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不願(yuàn)意放棄原有農(nóng)村戶口。有人算過(guò)一筆賬，農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì)包括：農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨(dú)院的住房；即使自己不種地，國(guó)家糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入；若遇徵地，一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬(wàn)富翁”。

　　另一方面，大城市尤其是特大城市面對(duì)大量涌入的外來(lái)人口，已經(jīng)不堪重負(fù)，交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。嚴(yán)格控制這類(lèi)城市落戶條件，是無(wú)奈而現(xiàn)實(shí)的選擇。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，以常住人口為基數(shù)計(jì)算，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52．6％；但按照戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率只有35．3％。這説明有大量常住城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處?kù)丁鞍胧忻窕睜顟B(tài)，也説明許多地方落戶門(mén)檻仍然較高，一些城鎮(zhèn)吸引人口集聚的能力還不足。

　　不過(guò)，一些省市已經(jīng)出臺(tái)改革方案，開(kāi)始這方面的有益探索。

　　例如，雲(yún)南在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，一段時(shí)間內(nèi)給予進(jìn)城落戶農(nóng)民“城鄉(xiāng)兼有”的特殊身份待遇，蓋上“城鄉(xiāng)兩床被子”，讓農(nóng)民既能享受農(nóng)村惠民政策，又能平等共用城市的公共服務(wù)。

　　又如，上海今年開(kāi)始實(shí)行居住證積分制度，對(duì)在上海合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的持證人進(jìn)行積分，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。對(duì)緊缺急需專(zhuān)業(yè)、特定公共服務(wù)領(lǐng)域、遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等實(shí)行額外加分，將勞動(dòng)者對(duì)城市的貢獻(xiàn)通過(guò)相應(yīng)的分?jǐn)?shù)回報(bào)予以體現(xiàn)。

　　改革已在路上。一個(gè)普遍共識(shí)是，根據(jù)十八屆三中全會(huì)的部署，在新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)之下，此次戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)，涉及面之廣、人員之多、力度之大均前所未有，其核心正是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

　　“從近期看，要推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展；從較長(zhǎng)時(shí)期看，則要以義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、社會(huì)保障以及保障住房、就業(yè)服務(wù)等為重點(diǎn)，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的統(tǒng)一和服務(wù)水準(zhǔn)的基本均衡。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員彭森説。（宗禾）