圖表：彭靂

　　近期，由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告(下稱“報告”)，從新型城鎮(zhèn)化的視角下，為我國土地制度的改革，做了極其詳盡的設(shè)計。

　　土地制度改革成突破口

　　中國改革已近臨界點，城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口。而如何在土地改革上尋求破題，則是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。

　　預(yù)計到2020年，中國城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增加1.4億人。目前我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，如果按每人平均100平米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數(shù)據(jù)大大突破了國土資源部土地利用總體規(guī)劃中2020年城鎮(zhèn)工礦用地達(dá)到10.65萬平方公里的控制目標(biāo)。這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。

　　《報告》指出，土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵內(nèi)容之一，給出的第一條建議就是，大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。

　　而屢被忽視的是，現(xiàn)行土地管理方式引發(fā)的問題。首先就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降。伴隨著城市化的過程，土地的使用應(yīng)更集約，但是中國沒有表現(xiàn)出這種明顯的態(tài)勢，而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年，全國每人平均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。

　　此外，農(nóng)村土地閒置狀況比較嚴(yán)重。因為農(nóng)村人口大量進(jìn)城，再加上農(nóng)業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象。《報告》估算，現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量為2.3-2.6億人。估計目前閒置規(guī)模達(dá)到185-285萬公頃，相當(dāng)於現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。

　　土地財政問題也十分突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自於土地出讓收入。審計署的調(diào)查顯示，2010年底政府性債務(wù)大概有40%左右是要靠土地收益來償還的。

　　解套地方“土地財政”

　　與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。地方政府債務(wù)過高等已成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大後遺癥。

　　不管採取上述何種土地改革方案，改革後，政府不能再依靠“賣地”，而且還可能要事先墊付土地購置和開發(fā)成本，這可有效減少地方政府著眼于“賣地”的短期行為和腐敗問題。當(dāng)然，這也會限制地方政府增加土地供給的積極性，因此需要設(shè)計相應(yīng)的激勵機制，鼓勵土地供給及供給融資，為地方政府先期徵地和開發(fā)投入提供市場化的資金保障，相應(yīng)的財稅制度改革和金融市場創(chuàng)新可提供充分的支援，並形成有效的激勵約束機制。

　　《報告》建言，在城市政府無從獲得賣地收入且財政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項目未來所帶來的現(xiàn)金流，包括可穩(wěn)定徵收的財産稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費、商業(yè)繁榮後帶來的各種稅收增收等。

　　南方日報記者 龍金光

　　實習(xí)生 鄒小玲

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