13年增長超30倍 具體開支竟是“糊塗賬”？

　　國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計(jì)達(dá)19.4萬多億元。

　　文/新華社“新華視點(diǎn)”記者王新明、李放、李勁峰、譚元斌

　　近日，全國將首次針對(duì)土地出讓金展開大範(fàn)圍審計(jì)的消息引發(fā)關(guān)注。在過去的13年間，土地出讓年收入增長超30倍，總額累計(jì)近20萬億元。部分地區(qū)土地出讓金佔(zhàn)據(jù)地方財(cái)政“半壁江山”。去年，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。記者採訪發(fā)現(xiàn)，分散在國土、土地儲(chǔ)備、財(cái)政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些審計(jì)外，大多“封閉運(yùn)作”，導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。

　　鉅額出讓金將被“翻老底”

　　長期以來，各地土地出讓金因收支明細(xì)處於公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向?qū)徲?jì)部門申請(qǐng)公開北京市土地出讓金違規(guī)使用情況，卻被以“公開可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來不利影響”為由遭拒。

　　事實(shí)上，判斷土地出讓金是否合理使用，並非無規(guī)可依。國務(wù)院辦公廳2006年出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確土地出讓收入使用範(fàn)圍包括徵地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。

　　記者梳理自2009年至2013年財(cái)政部公佈數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達(dá)13.49萬億元，其中徵地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、城市建設(shè)三項(xiàng)佔(zhàn)比超過八成。

　　記者採訪發(fā)現(xiàn)，儘管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項(xiàng)“政績”説清楚的部門和幹部卻“很難找”。大部分地區(qū)官員對(duì)土地收入收支話題都很敏感，不願(yuàn)多談。少數(shù)基層幹部透露，土地審批和出讓金徵收由國土部門管，開發(fā)整理和招拍掛歸土地儲(chǔ)備中心，資金管理在財(cái)政，“具體收了多少，怎麼用的，只有部門一把手和具體經(jīng)辦人説得清楚。”

　　中西部地區(qū)一些地方國土、財(cái)政系統(tǒng)官員表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“説了算”。由於財(cái)力緊張，土地出讓金便成為地方財(cái)政最後一塊“自留地”，違規(guī)支出使用情況不少，都得藏著掖著，“這次審計(jì)看來得翻老底，讓大家都很緊張。”

　　土地財(cái)政“依賴癥”待除

　　土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)一位負(fù)責(zé)人説，因土地出讓金屬於地方政府基金預(yù)算管理，其收支預(yù)算編制無需通過人大審批，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行，“土地收入開支多處於封閉運(yùn)作狀態(tài)，違規(guī)操作的彈性空間很大。”

　　“土地收入違規(guī)使用只要不進(jìn)腰包，頂多背個(gè)處分。”西部地區(qū)一位縣委書記告訴記者，土地收入是地方政府手中少數(shù)能相對(duì)自由支配的財(cái)源，“不在土地收入上多‘花點(diǎn)心思’，就只能坐等下課。”

　　土地出讓亂象叢生，背後折射出地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。潘家華等專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用於地方財(cái)政“補(bǔ)窟窿”。“這次土地出讓金審計(jì)將對(duì)地方財(cái)政‘摸清家底’，為下一步財(cái)稅改革做好鋪墊。”

　　由於土地是稀缺資源，土地出讓金不可能長期保持高速增長。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，應(yīng)在加快財(cái)稅體制改革，完善與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配基礎(chǔ)上，逐步提高國有土地收益基金的提取比例，使土地出讓收益逐漸從財(cái)政補(bǔ)充到公益基金的角色轉(zhuǎn)變，降低對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。

　　土地出讓金的“四大亂象”

　　鉅額的土地出讓金，除偶爾接受審計(jì)調(diào)查外，通常情況下處於地方“自己管自己”狀態(tài)，這令“土地賬”難免成為一本“糊塗賬”，由此滋生四大亂象：

　　1.做高成本：土地出讓金收益部分需按比例提取用於教育、農(nóng)田水利支出，還需與上級(jí)財(cái)政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的徵地拆遷、土地開發(fā)成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負(fù)收益”。

　　中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華説，地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設(shè)，打包塞進(jìn)土地開發(fā)支出，而這些支出本應(yīng)由地方財(cái)政另外投入。

　　2.體外迴圈：儘管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，審計(jì)署2010年的審計(jì)公告卻顯示，11個(gè)市的674.8億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，佔(zhàn)徵收總額的20.1％。

　　武漢市近期審計(jì)查出，當(dāng)?shù)匾患铱萍?jí)事業(yè)單位，將屬於土地出讓金性質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)用地補(bǔ)償資金，存入自行開設(shè)的11個(gè)銀行賬戶內(nèi)，兩年來沉澱資金9.8億元。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生説，很多土地招拍掛後，出讓收入?yún)s被瞞天過海，在過渡賬戶內(nèi)長期“體外迴圈”，甚至成為地方政府或部門機(jī)構(gòu)的“小金庫”。

　　3.侵佔(zhàn)挪用：有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監(jiān)管，直接成為少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢”，隨意侵佔(zhàn)挪用。長春市委原副書記田忠，就曾將無償徵用的土地轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴(yán)重違紀(jì)違法被“雙開”的武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營企業(yè)使用，建立“官商聯(lián)盟”謀取私利。

　　4.減免尋租：一些土地招拍掛出讓後，開發(fā)商只繳納保證金就開始用地，餘款長期拖欠不繳，或能協(xié)商減免。貴州省一位基層幹部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎麼繳、減免多少都是主要領(lǐng)導(dǎo)一句話，裏面存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)”。

　　審計(jì)調(diào)查

　　審計(jì)署曾在2008年和2010年先後公佈對(duì)部分地區(qū)土地出讓金的審計(jì)調(diào)查結(jié)果：

　　2008年公告顯示，11個(gè)城市違規(guī)使用出讓金83.7億元，其中挪用於建樓堂館所和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)等52.3億元，出借和對(duì)外投資等31.4億元；

　　2010年公告顯示，抽查的13個(gè)市有7個(gè)市支出2.1億元，用於彌補(bǔ)國土、城建等部門工作經(jīng)費(fèi)不足；有4個(gè)市違規(guī)支出2.38億元，用於建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓等。