開欄的話：

　　十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)於全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》吹響了改革的號(hào)角，近五個(gè)月來(lái)，各地各部門根據(jù)三中全會(huì)精神，陸續(xù)出臺(tái)了改革措施，細(xì)化了改革任務(wù)。本版從今天起，開設(shè)“深化改革在基層”欄目，報(bào)道各地各部門的改革經(jīng)驗(yàn)，反映改革實(shí)踐中遇到的問(wèn)題。今天推出第一篇，關(guān)注寧夏試點(diǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐。

　　2013年12月18日，寧夏第一家農(nóng)村産權(quán)交易中心在石嘴山市平羅縣城掛牌成立。而早在此之前，寧夏同心縣已通過(guò)村民自發(fā)組織“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”等形式，嘗試土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。記者實(shí)地探訪，如何盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)？

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何貸？

　　模式不同實(shí)質(zhì)相同

　　4月3日一大早，平羅縣高莊鄉(xiāng)東風(fēng)村四組村民海銀，拿著自己的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證件來(lái)到産權(quán)交易中心辦理貸款手續(xù)。這些年，村裏養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅猛，靠著苦心經(jīng)營(yíng)，海銀已經(jīng)有了100多只羊，卻一直苦於資金缺乏無(wú)法繼續(xù)壯大。“過(guò)去找好幾人擔(dān)保，才能在信用社貸個(gè)4萬(wàn)—5萬(wàn)，今年想發(fā)展得更快一點(diǎn)，無(wú)需擔(dān)保，用自家的10畝多地貸款7萬(wàn)。這個(gè)交易中心最大的好處就是拓寬了咱的貸款渠道。”海銀笑言。

　　同一時(shí)間，在寶豐鎮(zhèn)，平羅農(nóng)村商業(yè)銀行寶豐支行客戶經(jīng)理?xiàng)钔⑷A，拿了一大沓材料在登記。“寶豐離縣城較遠(yuǎn)，我是幫幾戶農(nóng)民來(lái)跑腿的，8點(diǎn)半就來(lái)了。”楊廷華笑道。做了11年的農(nóng)村貸款，楊廷華坦言自己的工作並不輕鬆，過(guò)去貸款主要靠信用擔(dān)保，一旦發(fā)生逾期，自己的工資受影響，擔(dān)保戶的信用也要受損。“如今通過(guò)土地?fù)?dān)保，對(duì)農(nóng)民而言是一個(gè)約束，畢竟土地就是農(nóng)民的命。而且經(jīng)過(guò)公證評(píng)估後的抵押貸款，更能降低我們的風(fēng)險(xiǎn)。”楊廷華説，今年他做了60多筆貸款，30%是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革辦公室主任顧自軍説，由於風(fēng)險(xiǎn)的可控，去年已經(jīng)有4家銀行加入，今年又增加了2家，還有好幾家大型銀行在洽談中。

　　為了降低農(nóng)民發(fā)展的融資成本，平羅縣確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款年利息一般在7.5厘，大大低於其他擔(dān)保形式貸款的1分多利息。此舉大大提升了農(nóng)民的發(fā)展積極性。僅僅今年一季度，平羅縣農(nóng)村産權(quán)交易中心累計(jì)貸款9000多萬(wàn)，2464筆。而截至目前，平羅縣共發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款3300多筆、1.45億元，目前未發(fā)生一筆逾期。

　　與平羅不同，2008年以來(lái)，寧夏同心縣嘗試以村為單位成立農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合作社，村民以部分承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本自願(yuàn)加入?yún)f(xié)會(huì)。當(dāng)農(nóng)戶搞經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要貸款時(shí)，先將“入會(huì)的”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給合作社，然後由合作社進(jìn)行擔(dān)保，正式向信用社提出貸款申請(qǐng)，信用社憑《擔(dān)保協(xié)議》辦理貸款手續(xù)。

　　據(jù)同心縣農(nóng)信社信貸部總經(jīng)理馬玉江介紹，經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展，同心縣已經(jīng)發(fā)展了37個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保貸款合作社。截至2014年1月末，全縣土地反擔(dān)保貸款餘額2.2億元，6500余戶，涉及5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的37個(gè)行政村，農(nóng)戶抵押土地5.3萬(wàn)餘畝，戶均貸款3.38萬(wàn)元。

　　貸款還不上怎麼辦？

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出讓

　　“農(nóng)村土地是集體所有，按照法律規(guī)定不能用於擔(dān)保抵押。”顧自軍介紹，從2012年開始，平羅縣以明晰農(nóng)村産權(quán)入手，制定了《平羅縣農(nóng)村集體土地和農(nóng)民房屋産權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案》等28個(gè)配套改革政策，“通過(guò)確權(quán)，把農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)分離，給農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)戶頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證和流轉(zhuǎn)權(quán)證，農(nóng)民只是用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)向銀行進(jìn)行抵押貸款”。

　　經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押並不會(huì)影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)係。經(jīng)營(yíng)者到期若不能償還，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人只能是以土地經(jīng)營(yíng)獲得的農(nóng)産品收入或地租收入優(yōu)先受償。為此，平羅縣政府還出資設(shè)立了農(nóng)村産權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金，規(guī)模為300萬(wàn)元，主要用於為沒(méi)有還貸能力或還貸延期的農(nóng)戶進(jìn)行先期墊付。根據(jù)規(guī)定，貸款農(nóng)戶如果三年內(nèi)無(wú)法按時(shí)償還貸款，一方面先由風(fēng)險(xiǎn)基金墊付，另一方面銀行就將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在産權(quán)交易中心進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，通過(guò)轉(zhuǎn)讓得到的租金來(lái)償還銀行貸款。

　　在同心縣，合作社則承擔(dān)著“擔(dān)保”的角色。

　　如果貸款農(nóng)戶因經(jīng)營(yíng)效益太差而不能償還貸款時(shí)，便將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交協(xié)會(huì)處置，由指定的會(huì)員接收土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)替貸款農(nóng)戶償還其所欠貸款。貸款人與擔(dān)保人（包括協(xié)會(huì)）之間，可以在自願(yuàn)的基礎(chǔ)上，商定一個(gè)轉(zhuǎn)包或出租承包地的協(xié)議，協(xié)定用轉(zhuǎn)包或出租土地的收益價(jià)值來(lái)償還擔(dān)保人為其代付的貸款金額。

　　另一方面，作為擔(dān)保方的村一級(jí)合作社也需要預(yù)防可能出現(xiàn)的還款風(fēng)險(xiǎn)。“合作社以村為單位，由村委會(huì)成員牽頭成立，一般由村支書或村主任擔(dān)任合作社法人。經(jīng)過(guò)農(nóng)戶申請(qǐng)，合作社考察批準(zhǔn)入社，合作社做一些前期的工作，特別是資料的收集，同時(shí)五戶聯(lián)保，為每一位合作社入社的農(nóng)戶建立賬戶。”同心縣農(nóng)牧局農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)陳月紅説。

　　如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)？

　　土地確權(quán)是根本

　　同心縣是在貸款難、農(nóng)業(yè)發(fā)展受制于資金限制的背景下，自發(fā)開展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押探索。“確權(quán)之前，雖然有‘土地流轉(zhuǎn)合作社’擔(dān)保，但是信用社也有擔(dān)憂，你這個(gè)土地畝數(shù)準(zhǔn)不準(zhǔn)確，土地有沒(méi)有矛盾糾紛，是不是轉(zhuǎn)讓出去的，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不在你這裡？這些都是問(wèn)題，因而貸款額度受到很大限制。”陳月紅説。

　　為了避免風(fēng)險(xiǎn)，同心的信用社規(guī)定每家農(nóng)戶以承包地的不超過(guò)2/3的畝數(shù)入社流轉(zhuǎn)貸款，每戶每年只能貸一次，年初放貸，年末清本還息。同時(shí)由於土地界限不清，貸款一般都是一兩萬(wàn)的數(shù)額。

　　而在平羅，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款則是以完成土地確權(quán)作為第一步的。目前，平羅縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)頒證率、農(nóng)民集體荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證率和房屋確權(quán)登記率均達(dá)到100%，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)頒證率分別達(dá)到97.2%、96%。

　　即便如此，平羅也不斷有新問(wèn)題涌出。“農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)後，如何防止其鑽空子再用土地證去貸款。”顧自軍介紹，平羅縣為此出臺(tái)規(guī)定，要求農(nóng)民與村上簽訂流轉(zhuǎn)合同，而村子再與大戶簽訂合同，只要發(fā)生過(guò)擔(dān)保貸款，土地證上必須加蓋相關(guān)印章，防止出現(xiàn)問(wèn)題。

　　此外，法律上沒(méi)有明確的指導(dǎo)意見(jiàn)也是制約土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押發(fā)展的重要因素。中國(guó)人民銀行平羅支行副行長(zhǎng)苗向認(rèn)為，在試點(diǎn)過(guò)程中，最大的困難就是沒(méi)有從上至下的法律法規(guī)支撐，如果按照現(xiàn)有的法律條文，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，那麼一旦發(fā)生逾期風(fēng)險(xiǎn)，銀行就有可能面臨損失。